金融穩定法立法提速：“治未病”與“治已病”如何更有效？
草案不僅明確了各級政府、金融管理部門、金融機構和行業保障基金的職責，還強調了各部門之間的合作和信息共享，尤其在處理金融風險時要加強反腐，協調監察、審計和司法。
在處理重大金融風險時，草案尤其強調了被處置金融機構的自救責任和采取市場化處置方法的原則。
草案為金融穩定保障基金構建了一個協同體系。它與存款保險基金和行業保障基金形成了明確分工的合作模式。
責任編輯：豐雨
醞釀多年之后，金融穩定法有望在第十四屆人大任期內完成立法程序。
2023年10月21日，受國務院委托，中國人民銀行行長潘功勝在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上作國務院關于金融工作情況的報告時稱，加快推進金融穩定法立法工作。此前的9月7日，十四屆全國人大常委會發布立法規劃，金融穩定法被列為一類項目，即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。
金融穩定法（草案）（下稱《草案》）如何吸收和吸取過往國內金融風險案件處置經驗和教訓？不同監管機構如何協同？如何讓地方政府不干擾但不躺平？金融穩定保障基金來源如何解決？它與金融穩定保障基金、存款保險基金、行業保障基金之間有何關聯？公開征求意見的人民銀行版和全國人大版草案有何實質不同？它如何借鑒國際相關法律規定和國際通用做法？
南方周末新金融研究中心研究員就上述問題對比研究兩個版本差異之處，并橫向研究多國金融穩定基金的操作路徑，更與業內專家進行探討交流。草案核心綱領旨在從跨行業和跨部門的角度對金融穩定制度作出統籌安排，側重于應對重大金融風險；立法要點上，草案從事前防范、事中化解和事后處置三階段明確金融風險的工作要點，同時界定金融機構、地方政府和監管部門等相關主體的職責。
南方周末新金融研究中心研究員認為，金融穩定法不僅立足于預防金融風險即“治未病”，還著眼于有效處置金融風險，即“治已病”。
全球金融風險頻次增加
縱觀世界金融史，從18世紀的阿姆斯特丹到2008年的紐約，系統性金融危機一直伴隨金融業的潮起潮落。
具有諷刺意味的是，2008年金融危機爆發前夕，花旗集團CEO Chuck Prince于2007年的一句話成為名言：“當名為‘流動性’的音樂戛然而止（金融危機到來），事情就棘手了”。
金融穩定法立法提速之際，全球局部金融風險頻次提升。
2023年，全球局部金融風險時有發生。繼美國3月初的銀行擠兌和硅谷銀行 (SVB) 崩盤之后，簽名銀行 (Signature Bank) 隨之倒閉。市場恐慌迅速蔓延至歐洲，全球系統重要性銀行瑞士信貸集團倒閉。旦夕之間，瑞士差點面臨全面銀行擠兌。歐元區銀行普遍承壓，德意志銀行因投資者集體拋售股票而面臨壓力。
為此，針對歐元區銀行在快速上升利率下的敞口，歐洲央行展開了全行業調查，試圖了解風險可能如何擴散到其他行業，并進行壓力測試。國際貨幣基金組織2023年曾出面就全球快速擴張的非銀金融機構可能出現的全球金融危機發出警告。這些機構包括保險公司、養老基金、共同基金和高風險對沖基金。影子銀行和復雜的金融工具使風險通過相互關聯的金融機構得以滋生和蔓延。
未雨綢繆，“治未病”與“治已病”如何有效結合，成為各國首要之務。金融穩定法可以更好地將“治已病”和“治未病”相結合，建立健全金融風險預防、預警、處置和問責制度體系。
強調被處置機構的自救責任
金融穩定法為何被列為一類項目？
南方周末新金融研究中心研究員發現，近年來，我國金融立法工作穩步推進，已形成以中國人民銀行法、商業銀行法、證券法和保險法等金融基礎法律為統領，以金融行政法規、部門規章和規范性文件為重要內容、地方性法規為補充的多層次金融法律體系。
但涉及金融穩定的法律制度缺乏整體設計和跨行業跨部門的統籌安排，相關條款分散，規定過于原則，一些重要問題缺乏制度規范。
因此，作為中國金融監管體系的重要法律基石，金融穩定法旨在確保金融系統穩定，提高金融機構的適應能力和應對風險的能力。
南方周末新金融研究中心研究員認為，這部法律對于金融穩定工作有兩重重大意義。
一是明確規定建立國家金融穩定發展統籌協調機制和成員組成，提出宏觀審慎政策框架、治理機制和基本制度，覆蓋主要金融機構、金融市場、金融基礎設施和金融活動。草案不僅明確了各級政府、金融管理部門、金融機構和行業保障基金的職責，還強調了各部門之間的合作和信息共享，尤其在處理金融風險時要加強反腐，協調監察、審計和司法。此外，草案還提出設立金融穩定保障基金。這為金融穩定創造了有力的制度支持。
二是強調了金融機構的主體責任，特別強調了股東責任。草案第十一條增加了“金融機構應當嚴格遵守資本和風險管理、公司治理、關聯交易、客戶權益保護等制度，有效監測、識別和防范金融風險。金融機構應當建立權責明確、有效制衡的公司治理結構和內部控制機制，防范主要股東、實際控制人以及董事、監事、高級管理人員等相關人員違反規定干預控制金融機構”，更細化了對于主體責任的要求。
草案還厘清了在處理重大金融風險時各部門的職責、處置措施和程序，尤其強調了被處置金融機構的自救責任和采取市場化處置方法的原則。
穩定基金是風險處置后備資金
與央行版征求意見稿相比，全國人大版的草案有何相同與差異之處？
南方周末新金融研究中心對比兩個版本研究發現，人民銀行版為8147字、48條，全國人大版為8433字、49條；雖然從字數和條數上看變化不大，但實則刪改內容不少。
一是更加健全金融管理部門、發展改革部門和財政部門等成員單位間的協調機制，明確國家金融穩定發展統籌協調機制的性質和職能，防止工作沖突。
二是明確金融穩定保障基金作為國家重大金融風險處置后備資金的定位。草案對金融穩定保障基金的用途、資金來源和償還措施等內容進行了具體說明。其中，金融穩定保障基金由向金融機構、金融基礎設施運營機構等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成。
三是加強存?；痫L險防范職能與風險化解權利，明確行業保障基金范圍，厘清監管與保障基金之間的分工。
四是首次提出金融管理部門、地方人民政府應當依法公開金融風險防范、化解和處置有關信息，并及時澄清虛假信息或者誤導性信息。
五是人民銀行版中關于處置資金來源的條款被刪除，同時也刪除了地方政府對于非金融企業引發的金融風險的處置責任。南方周末新金融研究中心研究員認為，這應是考慮地方政府在處置金融風險時可調動的資源和工具，同時防止過度下放責任，確保金融穩定與發展的整體協調。
六是國家金融基礎數據庫的相關信息要向省、自治區、直轄市人民政府，存款保險基金管理機構和行業保障基金管理機構等提供有關信息，國務院金融管理部門和省、自治區、直轄市人民政府應當及時互相通報發現的金融風險隱患，增強協調機制的信息共享。
事前事中事后，各方責任明確
草案還明確了一系列針對金融風險的事前、事中和事后防范和處理措施：事前防范強調通過審慎性準入條件、規范公司內控機制、明確禁止性行為等手段，有效控制金融風險的源頭。監管部門、政府、保險保障基金管理機構等各部門應形成監管合力，共享數據和信息，以提前識別和防范潛在風險。
事中化解方面，草案強調在金融風險的早期積極應對和化解。監管部門應承擔監管糾正的責任，尤其注重早期糾正措施的作用。同時，金融機構應作為主體承擔風險化解的責任，根據實際情況采取多種方式來降低資產負債規模、暫停相關業務、清盤存量資產等措施。地方政府在其職責范圍內應提供支持和幫助，并依法打擊違法違紀行為，確保風險能夠及早得到化解。
事后處置方面，草案要求金融風險處置的分工與各主體承擔的責任相對應。除被處置金融機構及其主要股東和實際控制人應承擔主體責任外，還需要存款保險基金、行業保障基金、省級政府、央行和財政部門等提供相應支持，確保風險得以有效處置。
南方周末新金融研究中心研究員認為，草案明確了各主體的責任分工。這將更加有效地預防、化解和處置金融風險。
金融穩定基金與存?；?/strong>如何協同？
草案中的金融穩定保障基金備受關注。它與目前運行的存款保險基金及行業保障基金如何互動和互補？
2022年5月，原銀保監會在《求是》雜志發表《持之以恒防范化解重大金融風險》，其中指出金融穩定保障基金基礎框架已初步建立，首批646億元資金已經籌集到位，存款保險制度得到加強，保險保障基金和信托業保障基金管理辦法將進一步修訂完善。
草案為金融穩定保障基金構建了一個協同體系。它與存款保險基金和行業保障基金形成了明確分工的合作模式。這一協同體系旨在維護金融系統的穩定性，為應對金融風險提供多層次的保障。央行《2022年第四季度貨幣政策執行報告》中提到，金融穩定保障基金基礎框架初步建立，已有一定資金積累，并且已在兩個風險處置案例中得到實際運用。
存款保險基金在該協同體系中起到關鍵作用。2015年5月1日，《存款保險條例》施行，我國存款保險制度正式建立。它根據金融機構風險級別進行差別費率設定，及時識別和通報風險，以推動風險的早期化解。中國人民銀行披露，截至2022年末，全國3998家吸收存款的銀行業金融機構按規定辦理了投保手續，2022年共歸集保費487.27億元，實現基金利息收入9.88億元，資金支持到期轉回2.76億元，存款保險基金存款余額達549.4億元。
保險保障基金的規模也不斷擴大，制度持續優化。保險保障基金是根據保險法和《保險保障基金管理辦法》的規定繳納形成的行業風險救助基金，用于救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險業風險。2008年9月，中國保險保障基金有限責任公司設立，依法負責保障基金的籌集、管理和使用。
信托業保障基金/流動性互助基金也已建立，由信托公司繳納資金，用于處置信托公司系統性風險、具有較大外溢性風險以及監管部門認定的其他重大風險。
草案強調金融穩定保障基金的慎用原則：只有在可能引發系統性風險的情況下才能動用。國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）和金融穩定理事會（FSB）對于系統性金融風險的定義為：金融體系的全部或部分功能受到破壞引發的大規模金融服務中斷，以及由此對實體經濟造成嚴重負面沖擊。
這有助于確保金融穩定保障基金的有效使用，同時促進金融市場的健康競爭和優勝劣汰。
海外金融穩定基金：先自救紓困，后外部救助
歐美預防和化解金融危機有哪些經驗？
巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)與國際存款保險協會(IADI)聯合發布的《有效存款保險制度核心原則》指出，存款保險制度與中央銀行最后貸款人職能、審慎監管共同構成金融安全網三大支柱。存款保險制度至少在146個國家和地區建立，是國際普遍實施的基礎性制度安排。比如美國的聯邦儲蓄保險公司（FDIC）。
但是僅僅有銀行儲蓄的兜底保障基金是不夠的。2008年金融危機的風暴眼恰恰是美國最大的保險公司——美國國際集團（AIG）。如果當時AIG破產，除風險蔓延傳導至銀行與非銀金融機構外，它所承保的飛機和汽車將不能承運。這將給社會帶來超出經濟活動之外的巨大混亂。因此，需要有專門針對系統性金融風險的兜底保障機制。
美國的有序清算基金（以下簡稱“OLF”）和歐洲的金融穩定基金（EFSF）和歐洲穩定機制（ESM）即是針對系統性金融風險和危機而設立的重要兜底性保障機構。它們的成立和運作兼具獨特性和共性。
OLF是針對復雜大型金融機構的破產清算問題而建。它成立的背景是2008年金融危機。當時政府認識到大型金融機構的破產可能引發系統性風險。其后，2010年美國出臺《多德·弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，其中提出建立有序清算制度，并設立OLF為此提供流動性支持。
OLF的資金來源主要是聯邦存款保險公司（FDIC）和在有序清算過程中獲得賠償的債權人。在清算問題機構后，FDIC可先向財政部借款。但如果清算成本不足以被資產清算覆蓋，則需向其他金融機構收取費用以補充資金。這一機制降低了處理大型金融機構破產的系統性風險。
歐洲也設有金融穩定基金 (EFSF) 和歐洲穩定機制 (ESM)。EFSF最初為了提供臨時貸款以維護歐元區成員國的穩定。EFSF的主要資金來源來自歐元區成員國提供的貸款擔保，還在國際資本市場上發行債券。歐洲穩定機制（ESM）是EFSF的繼任者，具有更強的救助能力。
歐洲還建立了單一處置機制（SRM）及單一處置基金（SRF）。這些機制用于處理重大金融風險和危機，特別是跨國金融機構的問題。這些機制在應對主權債務危機和維護歐元穩定和促進歐洲一體化進程方面發揮了重要作用。
上述兜底性保障基金都旨在維護金融系統的穩定，應對系統性風險，并強調金融行業內部承擔主要責任和國家財政作為后備支持的原則。它們都堅持“先自救紓困，后外部救助”的核心原則，鼓勵金融機構在危機中優先自救，減少外部資金的介入。這些機制為我國金融穩定體系建設提供了經驗和參考。
央地協調機制亟須改進
金融監管涉及中央政府和地方政府的關系。從中央與地方的金融事權來看，中央的垂直監管模式與地方的屬地監管模式之間存在一定沖突。中央政府通常更注重全國性的風險防范和金融體系的穩定，而地方政府可能更關注地方經濟的發展和地方金融市場的繁榮。為獲得機構的資金支持或更多的信貸投入，地方金融監管部門往往選擇效益先行。這種不同的關注點可能導致監管的協調問題，央地協調機制亟須進一步改進。
在風險處置上，地方政府有可能出現借助存款保險等制度推諉責任的情況，也存在群眾錯誤理解存款保險制度的可能，從而導致金融風險轉嫁給其他監管部門。
為更好地協調央地之間的金融監管，應建立更完善的中央-地方協調機制，確保在風險防范和金融監管方面的政策目標一致，正如草案強調了央地之間的信息共享。
全國人大版《草案》刪去了人民銀行版中關于處置資金使用順序的第三十八條，或考慮到可能存在地方政府與金融監管部門事權沖突?？陀^上講，地方政府背負了多重任務，地方政府對于系統性金融風險的把控可能超出了目前的能力和人力及財力范圍。仍有可能出現風險處置仍需中央財政兜底的情況，因此需給予一事一議的靈活操作空間。
在金融穩定方面，地方金融監管部門基于金融風險全覆蓋的總體目標，致力于地方金融風險防控責任的具體化，實現對中央金融監管的必要補充，避免地方金融活動出現監管真空。
綜合來看，加強中央和地方之間的金融監管協調是確保金融體系穩定性和經濟可持續發展的關鍵。這需要謹慎的政策設計、明晰的法律制度和有效的執行，以確保各級政府之間的共識和協調，共同維護金融市場的健康和穩定。
金融穩定法將影響深遠
倘若金融穩定法正式實施，其影響將非常深遠。
南方周末新金融研究中心研究員認為，該法案將有五個方面的深遠影響。
一是將加強對金融機構的監管力度，更加注重風險防范，從而減少金融危機和系統性風險的潛在風險。
二是有助于確保市場公平、透明和有序運行。這將提高投資者的信心，吸引更多的資本流入市場，促進市場繁榮；
三是金融創新將在監管框架內得到推動，以確保創新與監管的適應性。這將有助于金融體系更好地滿足不斷發展的經濟和社會需求，從而推動中國金融領域的優化和升級；
四是該法案將加強中國與國際金融監管機構和其他國家監管當局的合作。這有助于中國更好地融入國際金融體系，并與其他國家共同應對全球性金融挑戰；
五是該法案還強調金融風險的預防和處置，確立了“先自救紓困，后外部救助”的核心原則。這將有助于提前應對金融風險，降低金融系統的脆弱性。
總體而言，這一法案的出臺體現了中國政府在金融領域的積極角色，并將為中國未來經濟的健康和可持續發展，以及國際金融體系的穩定和安全作出積極貢獻。這標志著中國在金融監管和改革方面取得了長足的進展，對于全球金融市場和經濟體系都具有廣泛的意義。
校對：星歌