專訪國務院發研中心金研所原所長張承惠：應更好利用監管科技，避免“一放就亂，一管就死”

45年間，中國從金融小國蛻變為金融大國。

諸多金融指標在全球數一數二，尤為值得稱道的是綠色貸款存量規模傲居全球之首，數字金融創新一直走在國際同行前列。與此同時，債券市場余額和財富管理規模均位列全球第二。

但金融大而不強的現狀毋庸諱言。在由金融大國成為金融強國的新征途中，中國實現哪些領先指標才能成為金融強國？與此同時，風險時刻伴隨著金融業發展。在深化改革和進一步高水平開放的新進程中，如何抗御國際金融風險的傳輸？怎么化解局部風險并避免內部系統性風險？數字化時代金融監管如何提升效率？

為此，南方周末專訪了國務院發展研究中心金融研究所前所長張承惠。她現任中國現代金融學會常務理事、清華大學五道口金融學院戰略咨詢委員會委員。張承惠從事金融研究三十年，曾參加《金融體制改革總體設想》等三十余項國務院發展研究中心重大、重點課題，主持了《中國貨幣市場的監督、控制與管理研究》等數十個課題，多次獲中國發展獎等獎項。

她在接受南方周末專訪時表示，建設金融強國至少要滿足五個條件，比如：金融機構要有國際競爭力、人民幣要成為國際主流貨幣、中國金融市場在國際金融市場規則制定方面要有話語權等。她還希望，在數字化迅速發展的今天，在監管制度確立，監管框架和監管政策明確之后應該更好地利用科技提升監管效率。利用現代監管科技，可在一定程度上避免“一放就亂，一管就死”的情況，更好地提升金融機構服務實體經濟的效率。

國務院發展研究中心金融研究所原所長，中國現代金融學會常務理事、清華大學五道口金融學院戰略咨詢委員會委員張承惠。（受訪者供圖）

整頓金融秩序為金融穩定夯實了基礎

南方周末：你在國務院發展研究中心從事多年金融研究工作，這期間，是中國著力推動金融業改革開放的關鍵時期。你印象最深的事是什么？

張承惠：我自1993年調入國務院發展研究中心，最初在宏觀部研究金融，因為那時還沒有成立金融研究所。自2003年起，我先后擔任過金融研究所副所長和所長。至今，我從事金融改革方面的研究工作已經三十年。這期間我印象最深的是1997年參加第一次全國金融工作會議，現場聆聽時任國務院領導激情四射的脫稿講話。

南方周末：為何對這次會議印象深刻？

張承惠：這次會議的大背景，是上世紀八十年代中國改革駛入快車道之后，原來的行政管制放松了，但符合市場規律的監管邏輯和監管架構還沒有建立起來，進而引發了金融秩序混亂和金融風險。當時比較典型的三個問題是亂集資、亂辦金融機構和亂辦金融業務。在金融機構和類金融機構的市場準入方面管理粗放，各種金融市場如票據市場、區域性場外證券市場、期貨市場遍地開花。

圍繞治理金融亂象這個核心，這次會議出臺了一系列的措施，重點是整頓和規范金融秩序，防范和化解金融風險。如：對人民銀行自身機構進行了改革；批準設立中央金融工委；取消國有商業銀行貸款限額的管控；定向發行特別國債，為國有商業銀行充實資本金2700億元；補充商業銀行資本金；設立四大資管公司等。

這次會議上做出的系列決策具有十分深遠的意義。如，批準設立中共中央金融工作委員會，既表明了對金融工作的重視，也強化了黨對金融機構的領導，這是一個很大的改革；取消央行對商業銀行貸款額度限制，改為對商業銀行施行資產負債比例和風險管理，監管模式向符合市場經濟發展的方向靠攏；對國有銀行進行資本金補充和設立四大資管公司，則為解決四大國有銀行資產負債表惡化問題打下了基礎。

現在看來，這些舉措為當時國內金融穩定夯實了基礎。1997年亞洲金融危機爆發期間，東南亞一些國家損失慘重，而國內金融市場并未受到直接沖擊，金融和經濟繼續保持穩定。

報告因前瞻性常早于現實落地很多年

南方周末：中國一直在推進金融改革開放。金融改革也一直是你的主要研究方向之一。在曾參與或主持國務院發展研究中心的重大重點課題中，有哪些研究報告讓你覺得特別有成就感？為什么？

張承惠：國務院給發展研究中心定位就是“四性”，即前瞻性、戰略性、全局性、綜合性。因此，我們的報告有一個特點，就是具有前瞻性。

在我們有關金融風險防范、資本市場改革、中小企業融資和綠色金融等諸多報告中，最有成就感的是1997年亞洲金融危機期間我與同事一起完成的亞洲金融風潮跟蹤報告。當時，國務院發展研究中心抽調八個博士成立了一個亞洲金融風潮跟蹤小組，我是成員之一。作為一個有利條件，國務院發展研究中心信息中心在1990年代就開始建立信息系統。這在政府部門中是最早的，我們可以借此對海外金融動向進行實時跟蹤。

我們每天加班，平均一兩天就出一份報告甚至兩三份報告，及時反映國際金融動向，提出應對建議。這些報告都及時送到了當時的總理或分管副總理手中。后來，這些報告匯編成兩本書。這是我國改革開放以來首次應對起源于海外的金融危機，我們的一些建議在當時起了較好的作用。

第二個有成就感的事是我在2002年組織寫了幾篇關于中國股票市場全流通的報告，深入分析了股權分置這個資本市場的先天性制度性缺陷，呼吁推進資本市場股權分置改革。國務院下決心推進股權分置改革是2005年。第三個是在考察國際經驗和對國內融資擔保行業進行深入調研的基礎上，發現我國商業性的融資擔保體系不具備可持續性，建議要在國家層面設立一個政策性的融資擔?；?。這個建議后來被采納并落地了。

因為前瞻性，也因為改革決策需要周密設計，所以我們的建議常常早于政策落地數年。加上寫的報告較多，我并不太關注每一份報告的落地情況。

金融風險防范需放在特定背景下考慮

南方周末：除了改革開放重大課題外，你還參與或主持研究了很多關于金融風險防范的重大課題。為什么對這個方面如此關注？

張承惠：這對中國很重要。如果金融風險控制不住，所有的開放、深化改革，都是空談。一旦金融風險引爆了，出現系統性金融風險，就是金融危機，會對一國的財富、經濟、金融秩序和金融市場帶來巨大沖擊。風險防范是國際上所有監管部門首先關注的事情。

當然，這里有一些辯證關系要處理好。比如說，怎么樣處理好金融開放和金融風險的關系，怎么樣處理好經濟發展與金融風險防控的關系。在不同時期，風險表現形式和程度不一樣，應對風險的策略和措施也不一樣。因此，對這個領域的關注是一個動態辯證的工作，需要放在特定的歷史背景下考慮。

自第一次全國金融工作會議開始，每屆政府都非常關注金融風險的問題，都對金融風險的防范與化解投入了很多的精力和資源。作為國家智庫，國務院領導關注的問題就是我們的研究重點。因此，金融風險的防范與化解一直是我們研究的重要內容之一。

南方周末：在金融業改革開放45年中，我國雖多次曾受國際經濟危機或金融危機波及，但內部并未形成系統性金融風險。你認為主要原因是什么？

張承惠：四十多年來，局部或者某些行業風險肯定是有的，能夠及時處置掉局部性風險，對整個金融體系沒有構成很大沖擊，這是中國金融監管取得的重要成績。

主要原因有兩方面：一是我國控制了金融市場的對外開放節奏，比較審慎和穩健地對外開放。在國內不具備監管能力和金融機構也沒有競爭力的情況下，貿然開放市場，只會給國際金融大鱷帶來很多可乘之機，給國內金融穩定帶來很大壓力，這是東南亞一些國家的歷史教訓。相比之下，我國對外開放是審慎和穩健的。

二是在發現風險后，中央政府宏觀調控比較有力，能夠及時且有力地處置和化解風險。以四大國有商業銀行為例，在經歷了財務重組、公司治理改革和資本市場上市三大步驟之后，國有銀行很好地化解了金融風險，也掀開了改革發展的新階段。

更好利用金融科技和監管科技

南方周末：中央金融工作會議提出，經濟金融風險隱患仍然較多，要堅持防范化解風險。除了強化監管，你認為如何做更有效？

張承惠：首先要明確，只要搞金融，永遠有風險。因為就金融的本質而言，就是跨地區、跨時間、跨市場地配置金融資產。在這個過程中，肯定會產生期限不匹配、風險收益不匹配等風險，關鍵是如何管理金融風險。其次，金融監管就是要防止單個的、小范圍的金融風險蔓延、擴大發展為區域性風險。有時區域性風險難以避免，那么就要避免它成為系統性風險。

綜觀世界各國金融史，開始都沒有金融監管。正是因為有了風險，對經濟金融帶來很大沖擊，慢慢地各國就開始建立和健全金融監管體系。金融監管需要解決的是如何更好處理效率和風險的關系，讓金融更好地服務于實體經濟。既不能為了控制風險，把金融機構管死，也不能放任其做各種各樣自我放飛的金融創新。

當然監管制度建設非常重要。在數字化迅速發展的今天，在監管制度確立，監管框架和監管政策明確之后應該更好地利用科技提升監管效率。利用現代監管科技，可在一定程度上避免“一放就亂，一管就死”的情況，更好地提升金融機構服務實體經濟的效率。

早在幾年前，新加坡金融監管局設立了首席科技官。我國國家金融監管總局最新編制有首席風險官、首席檢查官和首席律師，卻未設首席科技官，我覺得有一點遺憾。

在國際金融規則制定方面要有話語權

南方周末：改革開放至今，中國從金融小國成為金融大國，很多金融指標在全球數一數二。你認為，哪些金融指標特別值得重視？

張承惠：經過四十多年的改革開放和金融發展，我國從原來的金融弱國和小國成為金融大國。我們金融市場的規模、金融機構體量及金融資產數量已排在全球前列。這值得自豪。

比如，中國現在是全球最大的存款市場和貸款市場、全球最大的商業銀行體系、全球第二大保險市場、全球第二大債券市場、全球第二大財富管理市場。英國《銀行家》雜志發布的2023年度全球銀行1000強排名(Top 1000 World Banks)顯示，工行、建行、農行和中行連續第六年蟬聯前四名?？傮w而言，中國持有全球32.67%的一級資本和27.69%的資產，中國金融已經成為國際金融市場不可忽略的重要力量。此外，中國金融科技也遠遠走在各國前列。

南方周末：中央金融工作會議首度提出，要加快建設金融強國。金融強國與金融大國最根本的區別是什么？

張承惠：幾年前，我做過相關研究。

我認為，金融強國至少要滿足以下五點：

第一，金融機構要有國際競爭力。目前國內主要金融機構的業務大多集中在國內市場，國際市場上的業務量不大，而且盈利能力的競爭力相對不足。比如財富管理領域，國內資管機構在國際同行中基本沒有知名度。

第二，人民幣要成為國際上主流貨幣，被國際金融市場更廣泛地接受。環球銀行金融電信協會發布的數據顯示，2023年9月，基于金額統計的全球支付貨幣排名中，人民幣占比3.71%，雖然這一比例刷新了歷史紀錄，但比美元和歐元超過40%和20%的比重仍存在較大差距。

第三，中國金融市場在國際金融市場上有影響力。目前國內大宗商品市場和黃金市場開始在國際上有了一些影響力，但還有相當多的大宗商品在國際市場上缺乏定價權。

第四，在有效控制風險的前提下，能夠吸引國際資本進入我國資金市場和資本市場，服務于實體經濟和促進金融發展。

第五，在國際金融市場規則制定方面要有話語權。比如說，金融監管規則、ESG標準等。要實現這個目標，首先要把自己的事情做好。做得比人家更好，才能有發言權。

南方周末：中央金融工作會議提出，“要著力推進金融高水平開放”和“穩步擴大金融領域制度型開放”。你認為，較之以往，“高水平開放”和“制度型開放”會有哪些不同？

張承惠：“高水平開放”側重于市場準入層面，對外資金融機構開放包括資金市場、資本市場、保險市場等在內的要素市場，較之前準入門檻更低，約束更少；制度型開放則要對標國際經貿規則和國際金融市場規則，形成有利于中國對外開放，特別是高水平對外開放的一些制度環境，提升中國的制度供給能力。同時實現從規則參與者向制定者角色轉變。

辯證關系來看，“高水平對外開放”是 “制度型對外開放”的前提，制度型對外開放是“高水平對外開放”的保障。同商品和要素市場開放相比，制度型開放是一種更高層次的開放，是實現高水平對外開放的必然選擇。通過制度型開放，可以進一步深化高水平對外開放的內涵，提升對外開放的質量。

南方周末：中國要從金融大國成為金融強國，你認為應如何做？

張承惠：如何建設金融強國，這是個大話題。沒法三兩句話回答。高度概括，就是一句話，要進一步深化金融領域的改革開放。

（陳美汐對本文亦有貢獻。）