站在又一個歷史起點上，分稅制改革30年回眸

分稅制三十年，重塑了國家財政脈絡。視覺中國/圖

“目前中央財政十分困難，已經到了難以為繼的地步?！?993年，時任國務院副總理朱镕基在一場談話中坦言。

改革開放后，一省一定的財政“包干”方案，使得財力向地方傾斜，導致了中央財政入不敷出，赤字擴大，不得已向地方借款。

為改變中央財政的困境，一場全國財稅領域的改革被提上議程。

1993年，經過與地方政府長達大半年的溝通，分稅制改革最終落地，于1994年1月1日起正式實施。它徹底重塑了中央政府與地方政府的財政關系，形成了全然不同的國家財政脈絡。

分稅制改革，將財政收入進行了劃分，分為中央收入、地方收入、中央與地方共享收入。其中，央地共享收入的主體是增值稅，按照中央75%、地方25%的比例分配。為配合財政收入劃分，又建立起國稅與地稅兩套獨立的征收系統。

這一過程中，稅制結構得到精簡，稅種數目從37個減少為23個，增值稅代替了原有的產品稅，逐步成為中國第一大稅種，中央財政的稅收基礎迅速擴大。改革后，地方減少的收入，由中央財政進行轉移支付。

財政部評價此次改革，“為建立現代財政制度奠定了基礎，在中國財政史上具有里程碑意義?！?/p>

三十年間，中央財力得以增強，通過轉移支付，促進了全國基本公共服務均等化。新的收支體系，也帶來了預算的硬約束，使政府預算公開常態化。

不過，也逐漸顯現出一些問題，亟待深化改革進一步破解。比如一些地方政府因財權與事權不匹配，通過土地財政尋求新的收入支柱，加之舉債發展，帶來了政府債務負擔。

2022年全國土地出讓金收入近年來首次下滑，同比下降23%。土地財政難以持續，政府債務被嚴格管理。

2023年7月召開的中共中央政治局會議指出，要切實防范化解重點領域風險，適應我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢，適時調整優化房地產政策。

12月召開的中央經濟工作會議提出，要深化重點領域改革，包括“謀劃新一輪財稅體制改革”。

爭議“包干”

新中國成立后，全國實行“統收統支”的財政體制，就是財政資金由中央統一上收、統一撥付，屬于計劃經濟的一部分。

1978年改革開放后，為調動地方經濟的積極性，探索實施了多種形式的“分級包干”體制。

財政包干，指中央核定收支總額，分不同情況由地方包干上繳收入或中央差額補貼，地方在劃定的收支范圍內自行組織收支。

包干制下，地方財政可支配的收入變多，促進了更大的發展動力。

“它較大程度上調動了地方政府的積極性，促進了地方經濟快速發展，也為經濟社會其他方面的改革創造了條件?！必斦慷愓驹鹃L劉克崮向南方周末記者解釋。1990年-1996年，劉克崮親歷了分稅制改革的全過程。

在他看來，“分級包干”也帶來了負面影響。首先是不規范、不穩定，各地包干形式、標準不統一。包干方案是一省一談、一省一定，沒有形成科學的收支界定方法。

此外，包干制過度強化了地方利益，使得“兩個比重”（即財政收入占GDP的比重、中央財政收入占全國財政收入的比重）不斷下降。

據中國統計年鑒，1993年，中央財政收入為957億元，僅占全國財政收入的22%；地方財政收入3391億元，占78%。當年，財政收入占GDP的比重為12.6%。

為緩解收支壓力，中央政府曾嘗試通過“開源”方式，增加財政收入。

1980年代，開始在全國范圍內征收國家能源交通重點建設基金，又設立國家預算調節基金，從國營企業、事業單位等機構征集一定比例資金，但收效甚微。

同時，中央財政支出愈發龐大，赤字攀升。1993年國家預算執行報告中寫道，地方財政收支平衡，而中央財政赤字205億元。

1980年代末至1990年代初，甚至發生中央財政向地方借錢的“無奈之舉”。

“實際上，只有1990、1991年中央財政向地方財政借款。但這種治標不治本的辦法，不可能從根本上解決財政問題?！睍r任財政部部長劉仲藜曾在接受采訪時表示，久而久