重新認識強省會戰略 耿明齋：“合理”但不是“最好”

2024年第一季度GDP名義增速顯示，15個省的省會（首府）低于全國平均水平，17個低于全省平均水平。一時之間，“強省會戰略”再度成為關鍵焦點，引起熱議。有人支持“一城獨大”，省會強則省份強；有人希望多點開花，均衡發展。

從區域來看，中西部、東北的經濟、人口首位度明顯高于東部，如長春、哈爾濱、銀川、西寧、成都、武漢、拉薩、西安等。

就中部大省河南而言，2023年，省會鄭州人口占比為13.25%，GDP占比為23%，放在一眾中西部省會來說，首位度并不算高。

強省會戰略是否中西部省份的唯一選擇？它與省域副中心城市之間的關系又該如何處理？為此，南方周末研究員專訪河南大學資深教授、經濟學院名譽院長、中原經濟發展研究院院長耿明齋。

他以河南為切入口，剖析這一中部大省的發展邏輯與困境，對內梳理鄭州、洛陽、開封等重點城市之間，在人口、產業與發展之間的互動關系；對外縱觀國家區域發展格局的演化與平衡，暢談魯豫聯手謀劃國家重大戰略的可行性。

河南大學資深教授、經濟學院名譽院長、中原經濟發展研究院院長耿明齋。（圖/受訪人提供）

強省會戰略的合理性

南方周末：當前，中西部不少省份都提出“強省會”，同時還有“省域副中心”的提法。中西部區域是否只有“強省會”戰略這條路可以走了？

耿明齋：對中西部來說，強省會是現代化進程的基本趨勢。不同于農業，工業產業的發展需要公共基礎設施與公共服務體系的支撐。這些只有在特定空間承載的要素密度比較大時，成本才比較低。從效率角度來講，工業化進程一定是各個產業企業在特定空間的聚集。

產業聚集引導就業的聚集，就業的聚集帶動人口的聚集，與生產、生活相關的基礎設施體系也就越來越龐大，比如道路、交通、水電、學校、醫院、文化娛樂場所等等。而公共服務體系、公共基礎設施的擴張，又會帶動產業和人口的聚集。兩者形成一個相互驅動、螺旋上升的良性循環。

隨著循環的延續，城市的規模就越來越大。因此我們看到一個景象：改革開放以來，中國大地上發生了一個最明顯的空間格局變化：城市數量由少到多，由單個到成群。群里面的城市相互連接，形成都市圈。

沿海發達地區，比如廣東、福建、浙江、江蘇和山東，所形成的聚集中心至少是兩個，甚至多中心。如廣州和深圳、杭州和寧波、南京與蘇錫常、青島與濟南等。

內陸地區沒有這樣的條件。內陸地區所謂的強省會戰略，一方面是工業化、城鎮化為核心的現代化進程當中，自然聚集的結果。省會所在地往往也都是內陸地區重要的區域交通樞紐。比如武漢、長沙、鄭州、石家莊、西安、蘭州、成都等，天然能夠成為行政中心，首先是由于它的區位與交通優勢。省會做大，是一個順應聚集發展趨勢和演化規律的必然結果。

另一方面是因為中國特定的制度架構和社會治理結構。不管是計劃經濟時期，還是改革開放以后，政府在資源配置的過程當中，都扮演著不可替代的角色。換句話說，內陸地區強省會，它既是現代化進程當中，要素結構空間自然演化的結果，同時也是政府主動戰略實施的結果。

實際上一個理性的領導者或學者，主觀上都希望在省會之外能有更多中心的布局。多點的聚集就有多個動力，多個動力支撐的區域比一個動力支撐的區域，發展態勢應該是更好的。這也是在強省會之外，很多省域布局副中心的原因。就我個人的認知以及對區域發展的愿望來講，良性的發展應該是能夠有一個和省會并駕齊驅的中心存在，像沿海那樣，是雙中心乃至多中心的。

但是由于歷史、制度結構以及多方面的原因，現在很難做得到。強省會和副中心的結構，那也是不得已而為之。它是一個發展趨勢，在某種意義上也是一個合理的選擇。雖然不是最合理的。

南方周末：在這樣的趨勢背景下，省域副中心城市該如何發展？

耿明齋：副中心城市要注重和省會城市差異化發展，利用自身的比較優勢，形成自我的發展動力。如果可能的話，借勢發展，借助省會城市的輻射，以互補的態勢來實現自身的發展。

但省域副中心到底采取什么發展策略，既取決于自身的資源稟賦、歷史積累、基礎條件，同時也和它的區位，即副中心與省會城市的相對區位有很大關系。

此前，鄭州、洛陽各自規劃建設都市圈。關于兩大都市圈的關系處理上，多數人認為，洛陽都市圈不能大而全，不能像鄭州都市圈一樣追求全功能的布局，而應該發揮自身的優勢。一是側重于制造業的發展，借助制造業基礎，為鄭州都市圈在制造業層面提供支撐；二是側重于旅游業的發展，特別是文化、國際旅游方面，鄭汴洛聯手打造中原地區最有吸引力和影響力的國際化旅游目的地。兩者形成一種既相對獨立，又相互支撐與合作的關系。

再比如說像副中心城市南陽。距離省會城市相對比較遠，同時位處豫陜鄂的交界地帶，是一個樞紐城市，有獨特的資源稟賦，相對獨立性比較強。

其實內陸地區其他省的副中心城市，也有類似南陽的特點。比如湖北的襄陽與宜昌，陜西的延安，遠離省會的這些中心點，那最后只能是自我發展。

還需要強調的是，“中心”是一個張力很大的概念。從廣泛意義上來講，每一個省轄中心城市，甚至一切發展態勢比較好的縣域，都可以成為中心。

洛陽不管是過往單獨規劃都市圈，還是如今作為鄭州都市圈的組成部分，政策層面上都是作為一個副中心城市存在的；其次，經濟發展有其內在規律性，聚集或擴散，一點或多點，都是遵循效率原則，并不以人的意志為轉移。

當然這也和一個特定城市自身的主觀能動性有很大的關系，只要有條件、有能力，照樣不影響其成長。國內來說蘇錫常就是一個典型例子；國外來看，東京和橫濱相距只有二十幾公里，該都市圈周邊若干個大城市也都在同步發展。

回到剛才的話題，強省會是在特定發展階段的不得已而為之，或者說是一個躍遷到更高發展水平的中間階段，絕不要把其作為一種僵化的模式，認為一定是最好的。

省域和省會的人口“分化”并不矛盾

南方周末：河南是人口流出大省，但是省會鄭州人口吸引力卻不弱，2023年鄭州新增常住人口18萬，超過西安、濟南、天津等。您如何看待省會人口增長跟所在省份人口流出之間的分化現象？

耿明齋：兩者不矛盾。在發展演化進程當中，不僅僅是省會和省域的關系，幾乎所有不同層級的聚集區，就目前統計數據來說，都有這個現象。

因為現代化是一個以工業化、城鎮化為核心內容的要素聚集過程。聚集首先是由農村向城市聚集，如小城市、中等城市或者區域核心城市。就這三級城市來講，當然是區域核心城市的聚集能量最大。因為人往高處走，產業以及人都是來尋求更強的支撐。這也是省會城市的聚集能力更強的重要原因。

省域內各個城市容納不了的部分就被省外吸納，河南由于整體的發展水平不夠，城市、產業不足夠強大，非農產業的吸納能力弱，而且農村人口又特別多。農村從農業里面排擠和釋放出來的剩余勞動人口，不得不到省外其他城市去尋求非農產業落地的空間；同時高端人群在本地找不到滿意的就業空間，也會流失。

在這個過程中，會伴有財富、技術甚至產業的回流發生，因此其現代化進程是在向前發展和推進的。區域之間是一個相互支撐、相互作用的過程。區域之間發展的差距在擴大，就像現在東中西、南北之間，但是差距在擴大的過程當中，相對于自己的過程，也仍然是在進步的。

南方周末：正如您剛提到的，當地可能高端人才的就業空間不足、流失嚴重，那如何提高人才的競爭力，進一步追趕發展進程？

耿明齋：這是兩方面。第一，自己要努力，做好事情、搞好發展。像合肥那樣，從人才流失地變成人才聚集地。第二，國家層面及時的政策調整也是必要的。很大一部分高端資源要素是由國家來配置的，如高水平大學、高端研究機構的空間配置，其結果對區域人才的聚集影響很大。

河南高端人才聚集不夠、流失嚴重，其中一個重要的原因就是河南沒有承載這些高端人才的高水平平臺，說白了就是沒有高水平大學或者是高端研究機構，沒有一所教育部直屬高校，沒有一個中科院直屬研究所。

所以從這個意義上講，要實現區域的協調和均衡發展，需要隨著發展的進程，在更高層面上調整資源配置的規則體系和結構。比如不動存量動增量。動存量傷著人家的筋，別人也不高興。但是教育部可以在鄭州建一所直屬高水平大學，中科院可以在鄭州建一個直屬研究所。增量結構調整，這總是可以的吧？

河南不公布戶籍人口很吃虧

南方周末：作為人口流出大省，河南在公共服務供給上，可能的問題有哪些？人口流出地與流入地之間，在醫療、教育等公共服務供給的問題上，可以探索哪些方面的合作？

耿明齋：前一段時間我寫了一個帖子《為什么河南不公布戶籍人口》，得到相關省領導的熱烈回應。起因是做一項縣域研究時，我找遍了所有數據來源，都沒有找到河南戶籍人口相關信息。我非常不理解，為什么不公布戶籍人口、常住人口的差異？這是一個很吃虧的事情。

河南是人口流出的大省，其標志就是戶籍人口大于常住人口。但是我們現在公共服務的供給，還是按照戶籍人口來供給的。也就是說這一兩千萬的戶籍人口已經到外地，給外地貢獻稅收和剩余價值，但是其家屬甚至包括本人的公共服務，還得流出地來提供。

最典型的一個現象：河南常住人口排第三，但是高考生源不但是第一，還比第二、第三多了幾十萬，因為高考報名是按戶籍所在地來。

當然我看兩會也專門講到這個問題。我們的戶籍管理制度、公共產品的供給制度和現代化進程當中人的跨區域流動之間存在著摩擦錯位。

從國家來講，這涉及中央大政方針的調整，怎么樣應對現代化條件下人員的跨區域流動所帶來的一系列的問題。其實最簡單的辦法，自由遷徙、政策調整最重要。戶隨人走，人口的流入地要承接其公共服務。在哪住，在哪掙錢，在哪納稅，就在哪享受公共服務。

鄭汴一體化 虹吸還是輻射？

南方周末：2005年前后，你作為學者提出鄭汴一體化，當時提出鄭汴一體化的目的和想法是什么？二十年回首，當初的設想是否實現了?

耿明齋：2003年前后，全國各個省域都在規劃小康社會建設，河南的規劃綱要里邊厘清了多年來沒有厘清的省域發展戰略：以工業化、城鎮化、農業現代化作為現代化發展的主要內容。

在此基礎上，省委省政府提出提出建設以鄭州為中心的中原城市群，來推動“三化”發展。我們團隊關于中原城市群建設的共識是：城市群建設的基本目標是實現群內城市各項要素的無障礙流動，從而實現資源的優化配置，提升區域發展效率。而要素暢通的關鍵，就是破解制度和技術障礙。鄭開之間歷史淵源比較深，城市功能互補性比較強，適合作為樣本來開展實驗。

目前成效是比較顯著的。交通通達上非常順利；城市建設上，鄭開再加上支點中牟，差不多連在一起了；制度層面上，如通訊通信、金融系統、物流系統也取得了相應的突破：產業上也有相互支撐、相互帶動。在鄭州的帶動下，開封汽車制造產業是最近十幾年來成長最快的領域，以奇瑞汽車為龍頭的汽車配件產業鏈加速形成。從鄭汴一體化到鄭開同城化，戰略又上了一個層級。

但從另一個角度來講，鄭汴一體化的推進，也有很多不盡如人意的地方。最主要的問題在兩個城市間制度方面的障礙，始終沒有真正解決。最近在規劃鄭開同城化示范區，期待會有比較大的突破。

南方周末：從另外一個角度看，鄭開之間的人口流動也是明顯的單向趨勢。該如何看待這種虹吸效應？

耿明齋：相鄰城市和區域之間的虹吸效應，這是一個值得討論的、理論性比較強的話題。能力強的城市會對周邊的城市形成虹吸效應，在一個特定發展階段內是不可避免的。該怎樣看待虹吸效應？被虹吸一定是負效應嗎？那我想也未必。

是否被虹吸、被虹吸程度多大，一是因為外部因素虹吸者，二也和被虹吸者有關。從經濟分析角度來講，所有經濟要素的布局都是要奔著效率最大化而來。虹吸是區域之間資源優化配置的一種現象。一個城市之所以被另一個城市虹吸，肯定是由于兩個城市之間的要素效率存在著落差。

開封被鄭州虹吸，是因為鄭州的要素活動效率高于開封，被虹吸也就意味著這些要素通過空間的轉移，實現了效率和收益的提升。從個人就業角度來看，鄭州的就業機會多，工資更高；從城市發展來講，虹吸效應發生后，剩余空間更大，人均資源的占有量增加，效率也能相應提升。

我們放在更大的區域之間來看這個問題。河南的一千多萬人口都流失到省外，戶籍人口遠大于常住人口。比如說廣東和河南也是虹吸關系，但是這種虹吸對河南發展是好事，這導向了非農就業人口的增加，從而帶來更多收益。如果沒有這種虹吸互動，光靠自己封閉發展，那可能就沒有資源的優化配置，也就沒有更高水平發展的循環。

這是第一點，從中性和發展的角度來講，虹吸并不是什么壞事。另外一方面，不要害怕虹吸。

即使開封被認為是被鄭州虹吸比較嚴重的城市，開封自身也還在聚集，人口規模也在不斷地增長。根據我們的研究，開封市區的人口大概每年以兩萬人的速度在遞增。也就是說，開封被吸走的人，未必是市區的人，可能絕大多數是中心市區以外的農村人口。從這個意義上來講，那不被鄭州虹吸，你也被廣東虹吸，一樣的道理。

其實，命運掌握在自己手上，不要從外邊來尋找影響發展的因素。開封這些年發展有些滯后，一個根本的因素——制造業發展不好。民營經濟的發展不夠，企業家的隊伍小、成長慢，就業機會不夠。

我長期關注開封發展，經過多年的思考研究得出一個結論、一個認識。開封發展的根本在于開放，在于自身認知和行為跟得上現代化的要求。

對開封來講，最方便和最有效的開放，就是面向鄭州開放、跟鄭州融合。鄭州是一個南來北往、四面八方匯聚的移民城市，思想體系相對比較活躍。能跟鄭州的思維拉平，也能改變行為方式，驅動自身的發展。

南方周末：你曾經建議鄭開聯手運營開封古城。這是怎樣的合作？

耿明齋：河南、鄭州以及開封，有一個共同要解答的問題：鄭開怎么同城化？我認為比較好的切入點，就是鄭州和開封兩個城市共同運營開封古城。

鄭州都市圈發展過去靠投資，特別是基礎設施投資，當然也包括產業投資。但是到了一個新發展階段，消費在區域發展當中扮演越來越重要的角色，人流量就是一個關鍵突破點。

有人就有產業，有人就有消費。就鄭州來講，除了就業人群之外，需要增加流動人群。讓流動人口來得頻率高、來得規模大，要給人一個不得不來的理由，需要一個足以吸引流動人口聚集的功能點。

那鄭開同城化之后，開封的點是不是可以變成兩個城市共享的點？開封古城，就是這個不得不來的理由。

開封古城的周長大于西安古城，而且古城格局、形態都保存得比較完善。開封多年來也一直想把古城整體打造一個巨型的旅游景點，但可能城市的實力財力不足。一定是共贏，才能夠把這個事做出來。

南方周末：在一個宏觀資源調配的立場上去做這個事情，從某些角度來理解，這是否鄭州在都市圈內輻射作用的體現？

耿明齋：輻射是在更大的區域空間范圍內資源優化配置的過程。都市圈里中心城市和周邊城市之間的功能結構是有差異的。這種差異就導向城市之間都可以共享對方的功能優勢，降低自身的成本，提升區域運行的效率。

對于核心城市而言，因其功能層級多、能力強，就能為周邊城市提供支持，特別是像文化、醫療、教育等公共服務領域的資源。

對于周邊區域而言，在一些自己有優勢的領域，或者在產業的末梢環節，它的擴張、布局、蔓延反過來支撐核心城市的功能。

魯豫可聯手打造內陸“第三極”

南方周末：跳出河南看省外，還存在北方城市的協同問題。您曾建議，魯豫聯手謀劃重大戰略，共同打造內陸第三極。為什么是河南和山東？您覺得兩地有哪些合作空間和差異化優勢？

耿明齋：當前，我們處于核心城市、超大城市、特大城市為中心的城市群支撐區域和全國發展的一個階段。這也是全世界現代化進程當中的共性。并且演化是一個持續的過程，大城市會越來越大、越來越集中。

就我們國家來講，現在的格局就是長三角、珠三角、京津冀，三大國家級的都市圈。此外，第二個層級的都市圈也在逐漸成型，比如西南地區的成渝、以武漢為中心的長江中游城市群。但是北方，除了京津冀之外，沒有城市高密度的聚集區。

在國內具有影響力的跨區域城市群，或者說第二個層級的“第三極”，最有可能誕生的地方，就是以鄭州和濟南兩個省會城市為中心的區域范圍內。

就空間來講，它也不比成渝之間遠多少。濟南還可以東聯青島，鄭州可以西聯西安。

將魯豫區域“第三極”的打造上升為國家重大戰略，不光是對北方發展有利，對國家發展以及區域協調都有助力?，F在我們國家大區域發展格局的演化，出現了一個非常讓人擔憂的局面，東中西的差距變成了南北差距，并且持續擴大的趨勢。在京津冀之外，豫魯兩省是北方最大的省級經濟體，也是北方的支柱，其發展對于國家區域均衡可持續很有必要。