省級聯社改革再提速，“聯合銀行”模式因何“獲寵”？丨中小銀行變革②

醞釀8年之久的第三輪省級農村信用社聯合社（以下簡稱“省級聯社”）改革，正被按下加速鍵。

2024年5月8日，海南農商銀行掛牌開業，成為我國首家按照全省統一法人模式改革成立的地方法人銀行。海南省由此成為2024年省級聯社改革落地的第三個省份。

南方周末新金融研究中心研究員調研發現，在本輪落地的7個省級聯社改革案例中，聯合銀行和獨立法人的農商銀行是主流模式。但在“一省一策、因地制宜”的政策導向下，不同省級聯社改革方案差異較大。

始于14年前動議的省級聯社改革進展如何？為何歷經三輪改革？本輪各省改革方案有何異同？已有哪些改革成效？

南方周末新金融研究中心研究員梳理省級聯社改革歷史發現，省級聯社曾是“功臣”。但隨著時代變遷，省級聯社常因行政化管理過多和服務職能較弱而飽受爭議。

南方周末新金融研究中心研究員進一步研究發現，省級聯社改革正進入加速期，7個省級聯社改革落定，另有10個省級聯社計劃改革。在已完成省級聯社改革的七個省份中，五個省份選擇組建省級農商聯合銀行，而兩個省份選擇省級農商銀行。盡管聯合銀行模式獲寵，但不同省份的具體方案差異較大。

南方周末新金融研究中心研究員還觀察到，不少新成立的省級聯合銀行推出統一的借記卡和信用卡品牌，真正實現了省內跨區經營。

省級聯社的“功與過”

省級聯社改革與農村信用社（以下簡稱“農信社”）改革一脈相承。

農信社屬于農信機構。除農信社外，農信機構還包括農村合作銀行（以下簡稱“農合行”）和農村商業銀行（以下簡稱“農商行”）。

2003年，國務院下發《關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》（國發〔2003〕15 號）（以下簡稱“15號文”），在吉林和山東等8?。ㄊ校┞氏葐愚r信機構改革試點。省級聯社即是15號文改革的產物。按照15號文規定，在各地省級政府領導下，省級聯社或其他形式的省級管理機構具體承擔對轄區內農信機構的管理、指導、協調和服務職能。2004年，在總結8?。ㄊ校└母锝涷灥幕A上，農信機構改革試點在全國鋪開。2007年，海南省省級聯社正式掛牌，亦宣告了全國建立省級聯社的任務全部完成。南方周末新金融研究中心研究員調研發現，彼時，全國共有26家省級聯社。

2010年，中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱“原銀監會”）印發《關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》，鼓勵和要求農信社轉變為股份制銀行。自此，省級聯社管轄的基層農信機構開始加速自身的商業化和股份化改造。

在各方合力下，農商行和農信社數量呈現一增一減的相反態勢。南方周末新金融研究中心研究員梳理2010年-2023年原銀監會、原銀保監會和金監總局公布的銀行業金融機構法人名單發現，2010年至2023年，農商行數量由85家增加至1607家，而農信社從2646家減至545家，農合社從223家降至23家。

客觀而言，省級聯社的設立在推動農信機構改革、改進經營、健全內控和化解風險等方面發揮了重要作用。但隨著農信社改革深入，尤其在各地農信社陸續改制為農商行后，省級聯社已成為農商行發展的障礙。管理越位、監督缺位和服務不到位等系列問題成為農商行公司治理、創新發展和風險管理的重要束縛。省級聯社改革刻不容緩。

7省已落地，10省有計劃

改革向來不易，本輪省級聯社改革歷經三輪探索。

2007年，原銀監會提出省聯社改革的“五大模式”， 即統一法人、金融控股公司、聯合銀行、金融服務公司和完善省級聯社。省級聯社改革大幕正式拉開。 

次年，重慶和寧夏分別對“統一法人”和“金融控股公司”模式進行了探索。南方周末新金融研究中心研究員調研發現，當年，重慶農村商業銀行和寧夏黃河農村商業銀行相繼成立，但之后省級聯社改革再無實質性進展。 

四年之后，直到2012年， 第四次全國金融工作會議提出，省級聯社要“淡化行政管理職能，強化服務功能”。同年，原銀監會在下發的《關于規范農村信用社?。ㄗ灾螀^）聯合社法人治理的指導意見》中將省級聯社職能調整為“服務、指導、協調和行業管理”。

“管理”和“服務”四字位置的對調，標志著省級聯社職能的重大轉變。在此背景下，廣東省開始探索金融服務公司模式，也有人稱廣東模式為“1+N”模式。南方周末新金融研究中心研究員調研發現，2013年，廣州農村商業銀行宣布脫離廣東省省級聯社。這可視為第二輪省級聯社改革探索。 

2016—2018年，中央一號文件連續三年均提及省級聯社改革。2019年1月29日，中國人民銀行等五部委在下發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》（以下簡稱“意見”）中指出，“積極探索農村信用社省聯社改革路徑，理順農村信用社管理體制，明確并強化農村信用社的獨立法人地位，完善公司治理機制，保障股東權利，提高縣域農村金融機構經營的獨立性和規范化水平，淡化農村信用社省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出專業化服務功能?！?/p>

意見還提出了改革的中長期目標，“到2035年，基本建立多層次、廣覆蓋、可持續、適度競爭、有序創新、風險可控的現代農村金融體系，金融服務能力和水平顯著提升，農業農村發展的金融需求得到有效滿足；到2050年，現代農村金融組織體系、政策體系、產品體系全面建立，城鄉金融資源配置合理有序，城鄉金融服務均等化全面實現?！?/p>

南方周末新金融研究中心研究員調研發現，2017年，陜西省成立陜西秦農銀行。2021年-2022年，珠海農村商業銀行、東莞農村商業銀行和廣東普寧農村商業銀行相繼宣布脫離廣東省省級聯社。

當然，本輪最具有標志意義的改革成果是浙江農村商業聯合銀行的掛牌開業。2022年4月18日，隨著該行的掛牌開業，全國省級聯社改革進入加速階段。

南方周末新金融研究中心調研發現，截至目前，浙江、遼寧、河南、山西、四川、廣西、海南共7個省級聯社相繼完成改革。此外，江蘇、江西、安徽、山東、福建、湖北、湖南、甘肅、貴州和青海也均官宣有計劃推動省級聯社改革。

值得注意的是，北京、上海、天津和重慶四個直轄市并未成立省級聯社，而是直接成立統一法人的省級農商行。

聯合銀行模式“獲寵”

在最新一輪的省級聯社改革中，哪種模式更受歡迎？

在本輪完成省級聯社改革的七個省份中，五個省份選擇組建省級農商聯合銀行，兩個省份則選擇省級農商銀行。

不同的模式各有千秋。以改制為省級農商聯合銀行模式為例。該模式可在保持兩級法人地位不變的同時，申請業務資質和牌照，增強服務內容和能力。相對而言，這是成本較小的改革方案。

南方周末新金融研究中心研究員調研發現，不同省份改革方案差異較大。即使采取同一模式，各地實施的情況亦不盡相同。

仍以聯合銀行模式為例。該模式可視為“大平臺+小法人”結構，省級聯合銀行是“大平臺”，農商行是“小法人”。

河南農商聯合銀行與浙江農商聯合銀行有兩點不同：在股權關系方面，浙江農商聯合銀行是“自下而上”的模式，河南農商聯合銀行則是“自上而下”的模式；浙江農商聯合銀行是二級結構，而河南省則是三級結構，即省控市、市控縣。

為何二者如此不同？原因在于浙江縣級農商行經營情況較好，公司治理機制相對較完善。因此，浙江采用“自下而上”聯合銀行模式，強化“小法人”地位。而河南地市級農商行總體規模較小，實力較弱。因此，河南采用“自上而下”聯合銀行模式，做強“大平臺”。

再如農商銀行模式。遼寧與陜西有些類似，均為農商銀行與省聯社并存方案。海南則與北京和上海模式類似，直接組建統一法人農商銀行。

廣東實驗了金融服務公司模式。在這種模式下，部分農商行脫離省聯社而由當地政府管理。南方周末新金融研究中心研究員查閱廣東省聯社2023年年度報告發現，雖然廣州農商行和東莞農商行已脫離省聯社，但仍屬于省聯社社員股東。值得注意的是，廣州農商銀行和東莞農商行均為港股上市公司。這一定程度上說明，金融服務公司門檻較高，適合風險低和獨立運營能力強的地區。

南方周末新金融研究中心研究員認為，省級聯社與農信機構之間的產權與管理權錯配難題并未得到根本解決。從理論角度而言，“聯合銀行”模式并非最優解。在這種模式下，省級聯社仍具有一定管理權，農商行“小法人”地位難以保障。因此，此模式無法從根本上解決省級聯社與農信機構發展間的固有矛盾與約束，其他模式同樣如此。本輪省級聯社改革緩慢，核心難點在于農村金融的雙重目標特性，社會性與商業性難以平衡。從現實角度而言，“聯合銀行”模式是各方妥協的現實選擇，明確省級聯合銀行定位是關鍵。

既要當“賢內助”，又要做“守護神”

先后歷時14年的三輪省級聯社改革成效如何？

南方周末新金融研究中心研究員調研發現，改革后的省級聯社在防風險方面發揮重要作用。河南、遼寧、山西等地農信機構風險大幅降低，但促發展效力有待進一步觀察。

縱向看，改革后的省級聯社有兩點明顯變化：不再是省級行政管理機構，而變成具有獨立法人地位的金融機構；增加了經營性功能，如發行金融債券、申請理財子公司牌照和牽頭設立科技服務子公司等。

南方周末新金融研究中心觀察到，不少新成立的省級聯合銀行推出統一的借記卡和信用卡品牌，如浙江農商聯合銀行的“豐收”借記卡和“豐收”信用卡，河南農商聯合銀行推出的“金燕”借記卡和“金燕”信用卡。這些聯合銀行或農商行實現省內跨區域經營之后，確實較之前擁有更高的品牌和信譽度，亦更有競爭力。在嚴監管之下，這些金融機構的風險亦會較之前降低。

改革是手段，實現鄉村振興才是目的。從這個角度而言，建立現代農村金融體系任重道遠。

南方周末新金融研究中心研究員認為，改革后的省級聯社定位是既要當“賢內助”又要做“守護神”。

一方面，要為轄內農信機構提供更優質的中后臺服務。發揮“大平臺”規模效應，打造信息科技、產品研發、教育培訓、大客戶營銷等平臺；另一方面，提升農信系統抵御風險的能力。制定風險事前防范預警、事中市場化處置、事后問責的配套機制，促進農信機構實現高質量發展。

在一省一策的原則下，各省級聯社應盡快根據自身實際情況，參照前行者的經驗，加快改革步伐。改制后的農村聯合銀行或農商銀行要按照商業金融機構的市場化原則運營，才能持續穩健運營。