一份被終止審議的草案：意在突破民法典，事關宅基地改革

?江西九江已啟動宅基地“三權”分置改革。圖為2023年4月7日，湖口縣張青鄉竹山村實施農村宅基地制度改革后的新貌。（視覺中國供圖）

擱置兩年后，一份決定草案于2024年6月17日被終止審議。

這份意在突破民法典“宅基地不得抵押”規定的文件，全稱《關于授權國務院在北京市昌平區等農村宅基地改革試點地區行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》（以下簡稱“決定草案”），授權全國107個地區進行宅基地使用權抵押試點。

2022年6月，決定草案初次提請十三屆全國人大常委會審議，因各方意見不完全一致，最終未能交付表決。近日，《全國人大常委會公報》公開了這一信息。

十四屆全國人大財政經濟委員會委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明向南方周末記者介紹，自2015年開始，實踐中就已出現宅基地使用權抵押的嘗試。在他看來，終止審議草案，更多是出于立法程序上的考量，并不意味著宅基地使用權抵押改革的結束。

“兩權”改革與“三權”分置

宅基地使用權抵押，并不是件新鮮事。早在2015年8月，國務院就出臺了有關農村承包土地經營權和農民住房財產權（簡稱“兩權”）抵押貸款試點的指導意見。

其中，關于農房抵押貸款的試點，突破了當時的物權法、擔保法中宅基地不得抵押的規定。同年12月，十二屆全國人大常委會通過相關授權決定，允許在天津市薊縣等59個縣（市、區）進行宅基地使用權抵押試點，直至2017年12月31日，之后又延長授權一年。

探索宅基地使用權抵押，意在發揮宅基地的財產屬性。根據農業農村部抽樣調查數據，2019年全國農村宅基地閑置率為18.1%。從2000到2016年，中國農村常住人口由8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農村宅基地面積反而由2.47億畝擴大為2.98億畝，增加20.6%。

蔡繼明曾任九至十一屆全國政協委員，也擔任過十二、十三屆全國人大代表，因長期關注土地制度，被稱為“土地代表”。

他向南方周末記者解釋，計劃經濟體制下，農村集體宅基地的資格權是一項賦予農民的福利。但隨著經濟水平的發展，越來越多的人不僅實現了住有所居，甚至擁有了多套房，此時房屋除了居住的功能，作為不動產，也具有了財產屬性。

2018年12月23日，國務院向全國人大常委會提交“兩權”試點情況報告。報告介紹，至2018年9月末，59個試點地區農房抵押貸款累計發放516億元。

試點取得了一定成績，但報告中也提到，農房抵押貸款在各地發展極不平衡，且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法處置的法律依據，農房流轉和處置仍面臨較大