地方債余額超40萬億，風險如何？全國人大公布詳實報告
近日，財政部部長藍佛安受國務院委托，向全國人大常委會報告2023年度政府債務管理情況。會議結束后，國務院發布報告指出，截至2023年末，全國政府法定債務余額70.77萬億元。其中，國債余額30.03萬億元，地方政府法定債務余額40.74萬億元。
南都記者關注到，今年以來，地方債務話題經常出現在各大媒體的報道中，一些不經意的用詞甚至引發社會公眾的擔心。那么上述數字透露了什么信息？能否回應社會關切？
在國務院發布上述報告1天后，結合今年3月以來的調研情況，全國人大官網也公布了《全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、全國人民代表大會財政經濟委員會關于2023年度政府債務管理情況的監督調研報告》（以下簡稱《調研報告》），對政府債務風險防范等社會公眾關心的問題進行了回應。
《調研報告》指出：“調研中，各方面普遍反映，政府債務在支持我國經濟社會發展中發揮了重要作用：一是保障積極財政政策實施，發揮宏觀調控職能作用……同時，各方面還反映，我國政府債務風險總體可控，但當前政府債務管理和風險防范化解還存在不少困難和問題?！?/p>
全國地方債余額超40萬億元，我國政府債務風險總體可控
全國及地方債務究竟有多少？根據《國務院關于2023年度政府債務管理情況的報告》（以下簡稱《情況報告》），截至2023年末，全國政府法定債務余額70.77萬億元。其中，國債余額30.03萬億元，地方政府法定債務余額40.74萬億元。按照國家統計局公布的2023年國內生產總值（GDP）初步核算數126.06萬億元計算，全國政府法定負債率（政府債務余額與GDP之比）為56.1%。
結合上述數據和調研情況，全國人大肯定了政府債務在經濟社會發展中的積極作用?！墩{研報告》的描述是：調研中，各方面普遍反映，政府債務在支持我國經濟社會發展中發揮了重要作用。比如，在保障積極財政政策實施方面，政府債務發揮了宏觀調控職能作用，有效籌集資金，應對經濟周期變化，推動經濟社會持續健康發展。
同時，大量資金投向城鄉基礎設施建設和教育、醫療、交通、文化等民生領域，彌補了短板弱項，增強了人民群眾幸福感獲得感；形成不少的優良資產，既有良好的基礎設施，也有對關鍵領域的投入和支持，為經濟轉型升級和產業發展奠定了堅實的基礎；推動債券市場發展，國債與地方政府債的發行為金融市場增加更大規模的安全資產供給，有利于促進我國債券市場發展、培育長期投資者隊伍、促進人民幣國際化。
政府債務的正面作用可圈可點，但《調研報告》也直言點出：“各方面還反映，我國政府債務風險總體可控，但當前政府債務管理和風險防范化解還存在不少困難和問題?！?/p>
全國人大指出局部地區存在風險隱患等四項問題
當前，政府債務管理和風險防范化解還存在哪些問題？
正如多位專家分析，政府債務不僅要看整體數據，還要著眼局部風險。南都記者關注到，《調研報告》著眼地方債務指出了四項問題。
《調研報告》首先指出，我國局部地區存在風險隱患。近年來政府債務規模增長較快，有的地方債務規模較大、風險等級高，容易造成風險隱患。
《調研報告》還指出，在政府債務預算管理有待加強的問題方面，一些地方反映，能夠實現融資收益平衡的專項債項目越來越少，專項債兼顧收益性、公益性、拉動投資等多方面的目標難度加大。全國政府債務和地方政府債務風險指標體系尚不完善。與負債管理相對應的資產管理制度尚未規范建立。
在市場化約束機制不夠健全問題方面，《調研報告》顯示，地方政府債券發行中，項目信息披露不充分。一些金融機構融資審核管理不夠嚴格。信用評級機構出具的信用評級結果沒有體現各地財政經濟債務狀況的差異性。
在法律約束和追責問責方面，《調研報告》指出，預算法對地方政府債務發行、使用和管理的規定比較原則，相關配套法規制度不夠健全完善。不少地方貫徹實施預算法有關政府債務管理的規定不夠嚴格，有的未按法律規定進行追責問責。有的地方人大監督作用尚未有效發揮。
梳理地方債務發展歷程，城市化刺激了地方的融資需求
政府債務并非一朝一夕所形成。南都記者注意到，《調研報告》還對地方債務的歷史成因進行了梳理。上世紀90年代以來，隨著城市化進程的加速推進，地方政府為推動基礎設施建設和經濟社會發展，存在較為強烈的融資需求，但相關法律嚴格限制地方政府自行發債。實踐中，不少地方政府通過設立融資平臺公司等方式舉債融資，為地方經濟發展發揮了積極作用。
2014年以來新修改的預算法為地方政府舉債融資開了前門，同時經過審計署全面審計、財政部核實，并經全國人大常委會批準，將截至2014年底地方政府通過融資平臺公司等舉借的債務納入預算管理，發行地方政府債券予以置換。同時，為應對經濟下行、疫情沖擊等，中央加大宏觀調控力度，在實施大規模減稅降費政策同時，增加政府債務限額。在這期間，不少地方仍然違法違規舉債或變相舉債融資，局部地區問題突出。
經濟學人智庫高級分析師徐天辰近日也就地方債務分析稱：“過去15—20年驅動我國經濟增長的主要力量是工業化、城鎮化等，在較為寬松的監管政策下，持續的產業發展和人口流入相當于為地方舉債提供了一種隱性擔保?！?/p>
樹牢正確政績觀，通過經濟發展增加綜合財力化解政府債務風險
聚焦地方債務管理與防范化解風險，《情況報告》強調了兩點：一方面，加強和完善地方政府債券管理。進一步擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍，適當提高用于項目資本金的規模和比例，更加注重發揮撬動社會資本作用。健全專項債券“借、用、管、還”全生命周期管理機制，強化項目績效管理，提高資金使用效益。
另一方面，完善地方政府債務全鏈條、全流程監管。督促地方政府嚴肅財經紀律、強化預算約束、劃清政企權責，嚴禁地方政府通過國有企事業單位違規舉債建設政府投資項目，嚴禁舉債建設樓堂館所、形象工程。持續保持高壓監管態勢，發揮部門協同監管合力，嚴格落實地方政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制，對新增隱性債務和不實化債等行為，發現一起、查處一起、問責一起。
“加強財政紀律，嚴格執行債務限額管理，防止地方政府過度舉債，這是很重要的一項舉措?！本痛?，南京審計大學副校長裴育向南都記者談到。
裴育還表示，科學確定政府債務規模和結構亦很重要。南都記者關注到，《情況報告》對此提出了進一步的工作安排：合理確定政府債務規模，逐步優化政府債務結構和品種，滿足不同情形下的政府宏觀調控需要。加強超長期特別國債管理，更好發揮支持國家重大戰略和重點領域安全能力建設的重要作用。合理安排分地區專項債務限額，向項目收益好、投資效率高的地區傾斜。
南都記者關注到，對于上述“下一步工作安排”，全國人大也給出了類似建議，并在《調研報告》中指出：“樹牢正確政績觀，加快科技創新，因地制宜發展新質生產力，加快產業轉型升級，推動高質量發展，通過經濟發展增加綜合財力，化解政府債務風險?！?/p>
談及經濟發展和政府債務的關系，徐天辰也表達了類似觀點，他對南都記者表示：“需要合理平衡化解政府債務風險與經濟發展之間的關系?；庹畟鶆诊L險對于處理中國當前面臨的風險至關重要，但也需要防止地方緊縮銀根導致賬款拖欠、基本公共服務供給下降、民生所需基建項目建設停滯等問題?！?/p>