國務院修“鎖”， “關門”審查法規規章有望打破

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司法部是國務院備案審查工作機構，圖為司法部辦公大樓。（視覺中國供圖）

2024年9月的一天，趙威如往常一樣打開報紙，注意到了一則新聞：國務院公布了《法規規章備案審查條例》（下稱“新條例”），自2024年11月1日起施行。

“沒什么可驚訝的，畢竟很久沒修訂過了?！壁w威自言自語。作為原國務院法制辦政府法制協調司副司長，趙威多次參加有關法規、規章備案規定的起草。

但變化還是有，首先體現在名稱上。上一次制定時，條例還叫《法規規章備案條例》（下稱“舊條例”），新條例多了“審查”兩個字，舊條例同時廢止。

從“備案”到“備案審查”，進一步強化了國務院備案審查工作機構的具體職責。

中國的備案審查擁有人大、政府、黨委、軍隊、法院檢察院等五大系統。其中，人大和政府系統較易混淆。

“地方性法規，報國務院和全國人大常委會備案，在審查對象上兩者有重合?！北本┖娇蘸教齑髮W備案審查制度研究中心主任王鍇向南方周末記者解釋，另一方面，規章僅向國務院備案。?

一個明顯區別在于合憲性審查，“憲法監督權在全國人大，所以只能全國人大常委會能實施合憲性審查。如果國務院發現地方性法規或規章有違憲嫌疑，它也只能向全國人大常委會移送?！?/p>

尋找“依據”

國務院系統的新條例，是2023年底《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》通過以后，備案審查領域迎來的又一部重磅法規。

但事實上，在備案審查制度初創的年代，法律雖規定地方性法規須同時向人大和國務院備案，但國務院的備案工作并未實質上建立。

直到1982年，國務院機構和地方政府有了制定規章的權力后，規章數量速增，“文件‘打架’現象時有發生，比較亂，不管不行了?！壁w威向南方周末記者回憶，于是國務院想通過備案管一管，給規章加把“鎖”。

當時，趙威是國務院法制局法規監督檢察察司的副處長。時隔三十多年，他還記得一個細節：在那個計劃經濟向社會主義市場經濟轉向的年代，北方一省份還制定了蒸饅頭的規章，規定饅頭怎么賣，賣給誰。

意識到問題以后，趙威牽頭向上級打了一個報告。里面提到，截至1986年，國務院有規章制定權的部門共67個，其中部委45個，直屬機構22個，已經制定部門規章兩千多件，全國共制定地方性法規、地方政府規章、國務院部門規章已近六千件。

報告打上去以后，時任國務院副秘書長王書明問他，國務院要求規章向其備案的權力從哪來？當時在任何一部法律里，都找不到規章須