PPP十年，16萬億元的是與非

截至2022年11月，PPP項目投資額16.8萬億元，相當于2023年廣東與陜西GDP之和。視覺中國/圖

成亦地方債，“敗”亦地方債?；仡橮PP行業發展時，姜凱如此形容。

姜凱是北方一家咨詢公司的高管，曾入選財政部PPP專家庫。2014年前后，他開始接觸PPP領域，為企業及政府提供咨詢服務，評審各地項目，親歷了行業起伏的全過程。

PPP，是Public Private Partnership的縮寫，指政府與?社會資本合作，共同提供公共產品或服務的一種模式。姜凱認為，PPP的興起與政府對地方債務的管控息息相關，其衰敗亦是如此。

2013年6月，審計署發布了《36個地方政府本級政府性債務審計結果》，發現地方債務存在諸多問題。隨后新預算法出臺，又加強了對政府債務的監管，基礎設施建設的資金來源成了問題。

當時，能撬動社會投資的PPP機制被寄予厚望，并向全國推廣。根據財政部數據，截至2022年11月，PPP項目投資額16.8萬億元。其規模相當于2023年廣東與陜西GDP之和。

烈火烹油的日子并不長久。PPP在發展過程中，暴露出增加政府隱性債務等弊病。

2023年6月，審計署發布了《國務院關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。其中提到，抽查了187個地區的PPP項目，計劃總投資1.53萬億元，發現部分項目存在入庫環節審理不嚴、建設運營環節不當推責攬責等問題。

二十余年來，這是審計署第一次在審計報告中提及與PPP有關的內容。這時，PPP行業正陷入停滯狀態，項目無法落地，財政部PPP中心官網也不再更新。

5個月后，PPP迎來大變革。

2023年11月，國務院辦公廳轉發了《規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱“指導意見）。其中寫道，“PPP實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題?！?/p>

新機制下，PPP投資范圍進一步縮減，項目主導權也從財政部交接至國家發展改革委。

“對回報水平適中、社會資本具有投資意愿的領域，將充分發揮PPP新機制的作用?！?024年9月8日，在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上，國家發展改革委副主任劉蘇社如是說。

迎來新機制后，PPP十余萬億元存量項目和新實施工程又將何去何從？

四年增長21倍

PPP是舶來品。改革開放后，急需資金推動中國的基礎設施建設，外商投資成為重要的資金來源。

20世紀80年代，深圳缺電問題嚴重。深圳的一家國有企業與香港合和電力有限公司共同成立公司，經營深圳沙角B電廠。

深圳市政協官網登載的一篇文章介紹，沙角B電廠是全國第一個使用BOT的項目（即“建設-運營-轉讓”，PPP的一種模式）。當時外資主要負責籌集建廠資金、建造電廠，在合同期內負責電廠的經營管理。合同期滿后，無償移交給深圳方面。

深圳方面則需要購買一定比例的電力，并提供建廠的土地使用權、所需煤炭、辦理稅收優惠等內容。

潘敬鋒從事PPP業務二十余年，擔任過一家民營上市公司的總裁，也出版過關于PPP的書籍。

潘敬鋒告訴南方周末記者，2003年左右，他經手的第一個BOT項目是在江蘇無錫，當時政府和一家香港公司合作，主要是為了吸引外資，“政府有（外資）考核指標”。

早期，政府運用PPP模式的另一個考量是學習管理經驗。

一位受訪者曾在某一線城市擔任副市長，他向南方周末記者介紹，2005年左右，當地建設一條地鐵線路時引進了PPP模式，主要目的是學習香港地鐵公司的先進經驗。

這一時期，中國PPP行業尚屬起步階段，不溫不火，直至2014年，PPP項目數量及規模迅速攀升。

其節點是2014年財政部下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，強調推廣運用PPP模式是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設等具有重要意義。

一位在西部某省擔任過常務副縣長的受訪者告