28萬億元，財政“當紅工具”專項債的成長與煩惱

僅十年，專項債已發展為最重要的財政工具之一。視覺中國/圖

進入2024年下半年，財政舉措備受公眾關注。財政工具箱中的“當紅明星”則是專項債。

10月12日，國務院新聞辦舉行的發布會上，財政部部長及三位副部長介紹了“加大財政政策逆周期調節力度、推動經濟高質量發展”的有關情況。發布會中，“專項債”一詞出現了35次。

11月8日，“10萬億”落地，專項債仍是主角。

當天，十四屆全國人大常委會第十二次會議閉幕。會議表決通過了全國人大常委會關于批準《國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》的決議。

議案建議增加6萬億元地方政府債務限額，置換存量隱性債務。并從2024年開始，連續五年，每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。

這些巨量資金，均為專項債。當天，“專項債”一詞微信整體指數日環比增加了215%，關注度陡增。但在諸多新聞評論欄里，也留下了一排排相似的問題，“什么是專項債？”

從1000億元到28萬億元

政府債務，分為中央政府債務和地方政府債務。中央政府債務，可理解為國債；地方政府債務則要通過發行債券完成。

地方政府債務，又分為一般債務和專項債務。它們最大的區別是投向不同。專項債須投向有收益的項目，一般債則沒有這個要求。

同濟大學經濟與管理學院副院長鐘寧樺統計過2017年至2022年間，全國近6000筆專項債募集資金的投向。其中，投向基礎設施建設的專項債資金占比超過41%。

也就是說，建高速公路、地鐵、機場、產業園區等項目的錢，部分都來自于專項債。

現在，專項債的重要性甚至超過了一般債。根據財政部數據，截至2024年9月末，全國地方政府債務余額44.7萬億元，其中專項債占比63%。

但專項債在中國的歷史僅有十年。它的出現，就與置換政府債務有關。

2015年之前，地方政府合規的舉債方式十分有限，部分政府不惜向非金融機構和個人借款，或者為城投平臺變相提供擔保，導致償債風險陡增。

審計署發布的《全國政府性債務審計結果》介紹，截至2013年6月底，地方負有償還責任的債務為10.8萬億元，負有擔保責任的債務為2.66萬億元，可能承擔一定救濟責任的債務為4.34萬億元。

為改變混亂狀況，2014年修訂的《中華人民共和國預算法》，規定地方政府唯一的舉債方式是發行債券。

隨后，財政部發布《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，上級政府通過“限額”來控制下級的舉債程度。此時開始發行的政府債券，一大作用就是置換此前非債券形式的存量債務。

樓繼偉任財政部部長時，主導過首次債務置換。

“原則上來說，置換債的比重高，也就是說存量風險大的地區，新給的債務規模就少，不要再發那么多新債了?！?015年底的一場發布會上，樓繼偉表示，將用三年左右時間置換14萬億元存量債務。

樓繼偉將債務置換形容為“開前門，堵后門”?！伴_前門”指2015年預算了6000億元的地方債限額，“堵后門”就是必須消化“看不清”的債務。

兩項“開前門”的舉措同時在這一年出臺。一個是推廣PPP模式，即政府與社會資本合作（詳見南方周末報道《PPP十年，16萬億元的是與非》）。另一項，就是發行專項債。

在6000億元債務限額里，包括了新增的1000億元專項債額度。專項債就此出現。

最初，專項債明確要用于有一定收益性的公共事業。兩年后，政策進一步界定其方向：要按項目發行，項目收益須覆蓋債券還本付息的資金。

過去十年里，專項債規模從1000億元攀升到了28萬億元。它的余額占2023年全國GDP的26%。

為什么專項債會一路做大，甚至超過一般債的比重？

首先，專項債不受政府財政赤字率影響。

財政有“四本賬”：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。一般債納入