備案審查末梢：給鄉鎮紅頭文件“排雷”

2024年2月7日，湖州市南潯區南潯鎮人大代表聯絡站門口。這里也是南潯鎮規范性文件意見征集聯系點。（南方周末記者韓謙|圖）

散養雞鴨，成了村鎮環境管理中的扣分項。2023年年初，在浙江省湖州市南潯鎮伍林村，支書施惠民拿著鎮上下發的管理辦法犯難。

與村民溝通時，大多數人表示難以理解，“難道村道上散養幾只雞、河里有鴨子都要管？”

直到當年6月，施惠民被聘為鎮人大備案審查專家組成員時，他才知道，針對不合理的文件，還有種救濟途徑：備案審查。

針對鎮政府文件中的這一內容，施惠民向鎮人大主席團提出建議，認為此條不符合實際。之后，鎮政府對文件作了修改。

備案審查是對法規、規章、規范性文件等開展審查，對存在不符合憲法法律規定、明顯不適當等問題的，督促制定機關改正。在中國，已形成黨委、人大、政府等多個系統的備案審查體系。

對鄉鎮、街道一級人大來說，審查對象是同級行政機關發布的規范性文件，也就是通常所說的“紅頭文件”。

備案審查工作的提速，源于十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。2017年，全國人大常委會首次聽取了備案審查工作報告。

中央層面外，省、市、縣三級人大也陸續鋪開備案審查工作，并取得成效。但在鄉鎮、街道一級，不少難題尚需破解。

2022年年末，浙江省人大常委會選擇湖州、溫州兩市先行開展鄉鎮街道備案審查試點，打通備案審查“最后一公里”，廣東、重慶、四川等省市，也相繼開始實踐。

南方周末記者注意到，2024年年末，全國人大常委會法工委發布當年的備案審查工作報告，首次提及“支持地方人大探索開展鄉鎮（街道）規范性文件備案審查工作”。

挖出“定時炸彈”

“越是基層的文件，規定越具體，適用越頻繁，影響也越直接?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯üの瘋浒笇彶樘幪庨L楊旭鋒覺得，這是鄉鎮街道規范性文件最大的特點。

“如果文件出現偏差，對老百姓的損害是最直接的?！睏钚皲h舉例，如宅基地審批、村集體資產管理、工程項目招投標等領域，容易發生糾紛。

據潮新聞報道，2022年，浙江涉鄉鎮街道的行政訴訟案件敗訴524件，占行政敗訴案件總量的67%。

“民告官”在鄉鎮一級高發的特征，浙江并非孤例。江蘇省高級人民法院通報，2021年，江蘇省鄉鎮政府、街道辦一審敗訴案件占行政敗訴案件總量的半數以上。湖南省高級人民法院披露的數據顯示，2023年，湖南全省法院審結的一審行政案件中，鄉鎮街道為被告的案件敗訴率最高，達27.27%。

因瀕臨太湖而得名的浙北城市湖州，有“魚米之鄉”之稱，老百姓“比較‘安耽’，不太惹事情”，湖州市人大常委會主任孫賢龍介紹說。不過，即便如此，鄉鎮政府行政敗訴率還是不容忽視，一些