中國碳排放權交易市場擴圍，強制與自愿雙元格局持續演進

2025年《政府工作報告》提出，要加快構建碳排放雙控制度體系，擴大全國碳排放權交易市場行業覆蓋范圍。3月26日，生態環境部正式發布《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》，積極穩妥有序將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入全國碳排放權交易市場覆蓋范圍。這是從“十二五”規劃明確提出“逐步建立碳排放交易市場”至今，中國碳市場持續演進中又一個標志性事件。

碳排放權交易，簡稱碳交易，是全球為應對氣候變化、減少溫室氣體排放而設計的一種市場定價機制，旨在通過市場化的手段將環境治理成本內部化，以總體更低的成本來實現控制碳排放的目的。

目前中國的碳市場體系采取的是強制性和自愿性雙元市場布局，即強制性碳排放配額（China Carbon Emission Allowance, CEA）交易市場和溫室氣體自愿減排（China Certified Emission Reduction, CCER）交易市場。前者更注重于高排放行業，通過總量和配額實現市場化的減排促進，而后者側重于可再生能源和碳匯項目開發，有助于激勵先進者，策應“雙碳”落實。

構建市場化減排的制度基石

中國碳交易市場的制度構建始于頂層設計的系統性突破。2011年，為落實“十二五”規劃關于逐步建立國內碳排放交易市場的要求，國家發改委發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，標志著中國碳市場建設從理論探索進入實踐階段。北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等7省市開展區域試點，形成了差異化的政策試驗田。2013年起，地方試點碳市場陸續開市交易，期間累計成交二氧化碳4.8億噸，驗證了總量控制與配額交易機制在中國的可行性。

在此基礎上，全國統一碳市場建設的工作也在有序推進。2014年12月，國家發改委頒布了《碳排放權交易管理暫行辦法》，明確了全國統一碳排放交易市場的基本框架，為即將啟動的全國碳市場建設工作提供制度依據。

根據整體設計，全國碳排放交易體系將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等六個重點工業行業。而電力行業因碳排放量占比高、基礎數據好、核查監測難度低等特點，因此成為全國碳交易市場的突破口。2017年，國家發改委發布《全國碳排放權交易市場建設方案（電力行業）》，標志著中國碳排放交易體系完成了總體設計，并正式啟動。

中國碳市場制度演進（筆者整理繪制）

《全國碳排放權交易管理辦法》的出臺為全國碳市場進一步奠定了制度依據和管理規則。辦法確立了“雙軌并行”的監管框架：生態環境部負責配額分配與市場監管，省級主管部門承擔企業履約管理。這一制度突破了傳統環境治理的科層制束縛，通過“國家定規則、地方抓執行”的模式有效平衡了統一性與靈活性。2021年，全國碳交易市場正式開啟，相應的碳排放權登記、交易、結算管理規則，以及碳排放核算報告和核查指南、配額分配方案等文件也相應施行。

對權屬關系的界定是市場交易的前提和根基。2024年《碳排放權交易管理暫行條例》頒布，首次在法律層面明確碳排放權的財產權屬性，為企業碳資產管理和金融創新奠定了法理基礎。于此，全國碳排放權交易市場政策法規基礎框架搭建完成，形成了涵蓋“行政法規+部門規章+規范性文件+技術標準規范”的多層級制度體系。

全國碳市場政策法規架構（筆者整理繪制）

相關政策工具箱不斷得到完善。生態環境部采用“歷史強度法”與“基準線法”相結合的配額分配機制，對電力行業實施動態調整系數，既保障了控排力度又兼顧了行業承受能力。財政部等四部委聯合發布的《碳排放權交易有關會計處理暫行規定》，構建了從碳排放確權到交易的完整會計處理體系，解決了碳資產計量長期存在的制度盲區。司法層面，最高人民法院、最高人民檢察院修訂發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將碳排放核查機構、咨詢機構、檢驗檢測機構等第三方技術服務機構碳排放數據造假行為納入刑事規制范圍。

建立高效運轉的市場交易體系

強制碳減排市場的基本原理是設定碳排放總量控制目標，轉化為可交易的碳排放權配額，鼓勵市場主體進行自主交易配置，最后通過清繳履約完成閉環。2021年，全國碳交易市場正式開啟，首年即納入2162家發電企業，覆蓋二氧化碳排放量45億噸，成為全球規模最大的碳市場。截至2024年底，全國碳排放權交易市場配額累計成交量6.3億噸，累計成交額430.33億元。

目前基本形成包括碳排放數據核算、報告與核查，配額分配與清繳，市場交易與監管等部分的體系架構。而全國碳排放權注冊登記機構（湖北）、全國碳排放權交易機構（上海），以及管理平臺、注冊登記結算系統、交易系統這三大基礎設施，支撐上述市場交易體系的順暢運轉。

其中，全國碳市場管理平臺記錄重點排放單位碳排放相關數據；全國碳排放權注冊登記系統記錄全國碳排放權交易市場碳排放配額的持有、變更、清繳、注銷等信息，并提供結算服務；全國碳排放權交易系統保障全國碳排放權交易市場碳排放配額的集中統一交易。

來源：全國碳市場發展報告（2024）

在碳排放權市場交易體系中，監測、報告、核查體系（MRV，即Monitoring, Reporting, Verification）是市場有效運行的核心支撐，碳排放數據質量是個關鍵因素，直接影響著碳排放數據的統計、核算、報告與核查工作。在充分考慮重點排放行業碳排放機理特征的基礎上，生態環境部先后分行業制定發布了6項核算報告和核查指南，以控制數據質量風險。

同時，在監測環節，電力、鋼鐵、水泥等行業重點排放單位探索安裝煙氣排放連續監測系統（CEMS），實時傳輸數據至全國碳排放監測管理平臺；重點排放單位施行碳排放月度存證數據“國家—省—市”三級聯審工作機制。核算環節，合理優化核算方法，以直接計量數據替換復雜的參數計算，提高數據核算一致性。報告核查環節，不斷加強核查機構與核查人員的監管和賦能，核查工作質量顯著提升。系統還充分運用大數據、區塊鏈等信息化技術智能預警，消除數據問題隱患。

穩步推進自愿性碳交易市場

與此同時，自愿性碳交易市場在波折中前行。從2012年《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，2015年“自愿減排交易信息平臺”上線，到2017年暫停國家核證自愿減排量（CCER）項目注冊，暫行辦法進入修訂狀態。

2023年，生態環境部和市場監管總局公布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，2024年，全國溫室氣體自愿減排交易市場重新啟動，截至2025年3月20日，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統及信息平臺顯示目前已完成登記項目14個，全國溫室氣體自愿減排交易市場累計成交量逾133萬噸，累計成交額超過1.05億元。

在自愿性碳交易市場體系中，主要包括四大支柱機構。國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心，作為全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構，制定并發布了《溫室氣體自愿減排注冊登記規則（試行）》和《溫室氣體自愿減排項目設計與實施指南》。北京綠色交易所，作為全國溫室氣體自愿減排交易機構，制定并發布《溫室氣體自愿減排交易和結算規則（試行）》。

全國溫室氣體自愿減排交易市場支持體系簡圖（筆者整理繪制）

此外，生態環境部面向全社會征集溫室氣體自愿減排項目方法學。此前，共征集到361項方法學，經過審評決定，首批發布造林碳匯、并網光熱發電、并網海上風力發電、紅樹林營造等4項方法學，第二批發布低濃度瓦斯和風排瓦斯利用、公路隧道照明溫室氣體自愿減排（CCER）項目方法學。

而國家市場監督管理總局制定并發布《溫室氣體自愿減排項目審定與減排量核查實施規則》，并于2024年6月發布第一批審定與核查機構名單，共包括5家機構，涉及能源產業（可再生/不可再生資源）、林業和其他碳匯類型等2個領域，第二批機構資質審批工作正在進行，涉及能源產業（可再生/不可再生資源）、燃料（固體、石油和天然氣）的逸散性排放、交通運輸業能源需求等三個領域，分別不超過2家、8家和6家。

至此，全國碳排放權交易市場與全國溫室氣體自愿減排交易市場共同構建的雙元市場體系格局基本成型。兩者彼此獨立、相互銜接、互為補充，通過配額清繳和抵消有望實現更有效的碳定價，進一步引導和優化資源配置，促進經濟低碳轉型發展。