廣東：多方合力打造陽光財政

    人大代表的重要職責是監督政府花錢，曾任廣東省人大代表的王澤華提過很多相關議案  Ｐｈｏｔｏｔｅｘ／圖

　　“財政部編制的預算報告太粗，財政預決算中的項目非?？?，項目里沒有把人和事的經費分開，沒有辦法審查?！?BR>　?。翟拢保等?，來自廣東的全國人大代表、中華全國律師協會副會長陳舒告訴南方周末記者，“我們希望財政部以后能實行陽光財政?！?BR>　　類似“發難”，在廣東很正常，他們對地方政府“陽光財政”、“透明預算”的推動已持續多年?！拔沂〉呢斦A算報告比較細，這樣代表才能從中發現問題?！标愂嬲f。
　　有代表甚至建議，中央政府財政預算報告應借鑒廣東的一些做法。每次廣東開人代會之前，代表們手中都有一份“比磚頭還厚”的財政預算報告。
　　在廣東代表批評中央政府預算報告的同時，廣東各級人大預算監督改革已駛入“深水區”，率先實現人大與財政廳實時聯網，人大代表能及時掌握預算執行情況。

徐迎賓的“成名”
　　“我沒想到今年還能連任人大代表。百分之百的網民支持我，體制對我也很寬容?！睆V州市人大代表徐迎賓在４月底剛獲連任通知。
　　徐迎賓的“成名”是在２００５年廣州市“兩會”的一次預算座談會上，“很過癮，預算監督打開了一扇門?！毙煊e向南方周末記者回憶。
　?。玻埃埃的辏吃拢玻度丈衔绲淖剷?，有二十多名人大代表和廣州市財政局官員在場，與會代表領到了一份預算表，所有人都沒有預料到隨后的戲劇性場面。
　　座談開始后，有兩位代表發言，他們分別為自己的領域“拉錢”。一位要求財政局扶持某民營學校，另一位則要求加大對某地區的投入。
　　這是多年形成的慣例，人大代表的一個很重要工作是爭取資金。突然，徐迎賓的手高高舉起，“辦公廳編制人員１７７個，車卻有１７２輛，維修費用高達１１５萬元……”徐迎賓用語很不客氣，“這些都是納稅人繳的錢，用起來應該要小心一點！”
　　“我當時覺得有些數字比較離譜，政府用車，我們企業也用車，為什么他們的成本那么高？”
　　廣州市財政局領導皺著眉頭說：“很難回答?！彼又忉?，廣州推行部門預算改革才３年，不像西方國家有２００多年歷史，財政局已經盡了很大努力，很多問題并不是財政部門能回答的。
　　會場氛圍開始熱烈起來。在徐迎賓之后，有代表發現，有的政府部門買一臺電腦竟然要兩萬多塊錢。有代表問，“政府接待可以在高級酒店消費，你既然花了為什么不寫出來？”
　　這個場景很快被在場的媒體報道出來，兩天后，４５８名市人大代表對《廣州市和市本級２００４年預算執行情況和２００５年預算的決議草案》進行表決，報告僅獲６８．６％的得票率，“前所未有地低，而以前都是高票通過”。
　　“我當然投了反對票，”徐迎賓毫不諱言，“花錢那么亂，不該花的錢也花了，這個預算不能達到我和選民的要求?！?BR>　　此次廣州市人大代表的表現震驚全國，也有當地人士認為，此事件是廣東人大代表監督政府預算力度實質性加強的標志。

新觀念及壓力
　　在成熟市場經濟國家，公共財政觀念早已深入人心，但在中國，人大對政府預算進行監督尚處于摸索中，市場經濟先行一步的廣東，則摸索得深一些。
　　五屆廣東省人大代表林才賢說，“對于國外的議會來說，審查政府預算是最重要的職責，預算涉及到納稅人的利益，涉及到政府權力行使是否恰當，至關重要?！?BR>　　廣東人大代表中企業家較多，企業管理制度和人大制度似乎風馬牛不相及，但他們習慣性地把企業管理理念植入預算監督工作。
　　從常識看，預算監督無非兩個層面，一是看什么地方該花錢；二是看該花多少錢?！凹{稅人只是把管理社會的權力委托給政府，就像讓保姆去買東西一樣，保姆買的東西至少不能太貴，服務不能太差，納稅人的錢不是用來‘養官僚的’，對不對？”徐迎賓說。
　　“外地老板請我吃飯可能只要１５塊錢，而如果是政府官員接待我，就要找一個很好的飯店，誰允許他們這么做？”徐迎賓說這話時，他辦公室的空調壞了，他說，“還顧不上修?！?BR>　　“一個人花別人的錢，效率不會高，而用自己的錢給自己辦事，效率最高。必須明確權責，”徐打了個比喻，“政府給納稅人辦事，就好像經理人給股東辦事，必須接受股東監督?！?在他看來，選民是股東，人大代表則是選民選出的股東代表。
　　“你在花錢的時候，別人站在旁邊指手畫腳，心理當然不舒服，但你必須明白，你是在花別人的錢，總經理花錢必須要由董事會批準?！庇衼碜悦駹I企業界的代表這樣形容。
　　省人大代表陳舒半開玩笑說，千萬不要小看人大代表，包括農民代表，“廣東的人大代表，我可以說他們個個都是精英?！?
　　有代表透露，目前，廣東各級政府的預算數據要規范很多，不會再出現“一臺電腦花兩萬多塊錢”的問題了，“不存在明顯的糊弄”，政府部門也很難回避代表質詢，這讓官員們感到壓力。
　　“現在有些大的預算方案會提前發給我們，總的預算手冊有一千多頁，是在代表報到時發給我們，一般代表都只看自己感興趣的部分?！?/P>

深層次的問題
　?。玻埃埃蹦辏苍拢保谷?，《廣東省預算審批監督條例》獲通過。該條例對政府預算報告所列的“預算科目”，從原來僅列的“類級收支數目”擴延到具體運用的三百多個款級、五百多個項級財政資金。
　　在這次會議上，廣東省政府一改過去那種提交的預算草案只有幾頁紙的狀況，首次向省人大提交部門預算，但當年提交的只有省委辦公廳、省政府辦公廳等７個部門的預算。
　?。玻埃埃材辏痹碌字粒苍鲁?，廣東省政府向人大代表們提供了一份長達１４４頁的省級部門預算試點單位預算表。細到政府部門購買一臺電腦的型號、價格。提交的預算報告也擴展到２７個部門。
　　一年后，省政府向人大代表提交了足有３厘米厚、重１公斤以上、６０５頁的省級部門預算單位預算表，從省委辦公廳到省紅十字會，再到一些省直中專學校。所有報告都詳細到每一個具體項目。盡管如此，不少代表還是認為，預算表雖然夠細，但過于專業；列出的數額夠多，但錢的用途等還不夠明白。在這次會議上，省人大代表首次提交了“預算草案修正案”，對政府如何花錢提出了要求。
　?。玻埃埃茨?，省人代會開會時，一本１６開、３厘米厚、５０４頁、包括１１５個省級部門的《２００４年省級部門預算單位預算表》擺在了出席會議的代表面前。每個部門的預算草案都增加了一份文字說明，列明單位基本情況、人員設置、新一年工作任務收入預算說明、支出預算說明等。
　　但仍有代表認為，預算報告應向社會公開，還有代表提出，報告中的公共財政支出有些地方明顯不合理，財政預算中更重要的專項基金的安排還沒有納入進來是個很大的缺陷。
　　從人大代表在預算監督中“點頭”、“舉手”到“知道開口向省里要錢”再到“質疑某筆資金的安排”；從“看不懂預算表、聽不懂專業術語”到“學會看懂預算”再到“對預算編制方法提出建議”等等，這些 “實質性”的變化，都折射出廣東政治文明建設的進步。
　　但代表們提出了更深層次的問題，目前，中國的人大代表雖然有權對政府預算投反對票，但還沒有政府預算被人大否決的個案被公開報道。
　　政府有權制定預算，“但權力讓渡給政府，人大要有‘收回權力’的機制，沒有這樣的機制，政府部門亂花錢的時候，我們就很難進行有效監督?！?BR>    “有效監督”，深圳的改革正在進行。

深圳開了個窗口
　　在各級人大普遍沒有預算修正權的情況下，人大只有兩種選擇：整體否決或整體通過預算草案。前者在中國不現實，而后者，又使人大的預算審批權無法真正落到實處。
　　全國人大常委會研究室原主任程湘清對南方周末記者說，１９９４年他曾參與起草預算法，但法律沒有賦予人大預算修正權，“是一個遺憾”，這已成為人大監督預算工作的瓶頸。
　　但程注意到深圳等地在做一些新的嘗試，“這是一個可喜現象”。
　　深圳市人大對政府預算的監督體制是這樣的，市人大設有預算委員會，這個委員會由１４個市人大代表組成，這是中國幾十萬人大代表中僅有的１４個人。
　　他們來自法律界、會計界、金融界、工程界、研究機構，使命是監督政府花錢。
　　深圳市人大計劃預算委員會辦公室主任戴逸介紹，他所在的辦公室有８個編制，除主任委員和副主任委員外，有４個經濟學碩士，１個法律碩士。
　　“我們是１４名委員的助手，這樣的高學歷強力配備，使監督具有專業保障?！?BR>　　每年深圳市召開人代會時，１４名委員先通過投票挑選２到４個政府部門，再邀請４０名左右的代表和預算委員會委員，用一天時間對所選出的政府部門的預算進行專門審議。
　?。保疵瘑T中的鄭學定透露，初步審查后，“我們覺得需要改進和調整的就提出來，初步審查意見具有法律性質，一些問題往往在提交代表大會審議之前就解決了?！?BR>　　作為預算審查監督的自然延伸，２００２年深圳市人大還推出“績效審計”，增加了對專項資金的審計。人大不僅要管政府怎么分切財政蛋糕，還得管政府花錢效益。
　　作為引進專業力量的努力，深圳市人大和審計部門合作極密切，從法律上規定，每年要對國土資金的收支和使用情況進行審計，并且要把審計結果向人大常委會報告。
　　戴逸透露，深圳市人大曾一度希望把審計部門從政府中獨立出來，納入人大系統，但改革條件尚未成熟。
　　他說，除了審計的加強，再加上人大的專業性的監督保障，“腐敗成本非常高，（預算）必須是‘陽光的’，你才能通過?！?BR>　　“這些年，領導拍腦袋項目、政績工程越來越少?！编崒W定說，沒有任何制度是完美的，但通過預算監督堵住了一些漏洞，增加了腐敗成本。
　　更富有創制意義的是深圳市人代會既有對計劃、預算報告的整體表決，又有對重要計劃指標、支出款項、重點建設項目的重點審查和單項表決。深圳市人大曾單項否決了“五洲賓館”擴建項目、市委組織部療養院５號樓改造、經理培訓中心三個項目。
　　深圳市人大代表楊昌劍對南方周末記者表示，整體表決加單項表決的預算監督方式是深圳的獨創，“其他地方沒有”。
　　戴逸并不認為預算監督多程序多會降低效率，影響“深圳速度”?！鞍殃P到位，就會減少很多彎路，建設起來更順更快?！?
　　“深圳只是開了個窗口，配套措施還沒到位?！惫差A算學者林慕華表示。徐迎賓也深有同感：我們只是把“預算門”推開了一個小縫，但門那邊的景色吸引著我們，這扇門再也不會關上了。