中美輪胎特保案的法律及政治難題

輪胎案的法律難題

提出特保訴求的是美國鋼鐵工人聯合會這個工會，而不包括任何一家輪胎制造商。因此，產業調整計劃并不存在。而沒有產業調整計劃，特保就沒有任何意義。

根據美國421條款提出訴求的是美國鋼鐵工人聯合會這個工會，它認為中國對美國出口的商用輪胎數量大幅上漲導致了市場混亂，希望限制從中國進口輪胎。但自4月份該事件展開以來，沒有任何一家公司，沒有任何一家輪胎制造商，參與提出該訴求。

因此，調整計劃并不存在。美國鋼鐵工人聯合會，即使它有一個計劃 （事實上它沒有），也不能實施這個計劃，因為只有輪胎制造商才能這么做。該工會的法律顧問沒想到需要一個計劃，也就是說，特?？雌饋砀袷菍Ω吨袊喬ミM 口大增的一項措施，而不是為受影響產業制定的一項過渡措施。

中國近年主要貿易爭端一覽　圖/CFP

雖然特保旨在阻止中國向美出口，僅此而已，而一個調整計劃對特保來說是個非常關鍵的概念，第421條對此并沒有正式要求，輪胎一案也未引入任何調整計劃。不過，美國國際貿易委員會(ITC)似乎也認識到，如果沒有產業調整計劃，特保救濟措施等于沒有任何意義。

與201條款（編者注：美國貿易法中在非歧視原則基礎上對所有出口國的同一出口產品實施的保障措施），和421條款（編者注：專門針對中國這個美國認為是非市場經濟國家的貿易保障措施），形成對照的一個鮮明的例子是對面筋粉實施的三年保護。

1998年5月30日，美國發布7103號通告，“為了促進積極調整以對抗來自進口面筋粉的競爭”。雖然美國國內產業因來自歐洲的面筋粉進口量大幅 上漲受到沉重打擊，當時歐洲的小麥淀粉產量突然增長 （面筋粉是小麥淀粉生產過程中產生的一種副產品），國內面筋粉產業還是提出了一項計劃，制定出時間表，并定期公布計劃的進展情況，他們這樣做，既是為了最 初申請保護，也是為了讓總統授予的進口配額延續三年。

面筋粉計劃是讓整個產業從生產面包面筋粉轉變成生產更高價值和不同類型的產品。這個產業發展起來了，例如，環保的生物可降解帳篷樁子和面筋粉制成的 高爾夫球座，以及食品如熱狗和煎餅。產業代表會介紹新產品，有時會在美國貿易代表辦公室、美國國家農業部和其他感興趣的聯邦機構，為官員進行廚藝示范，以 說服他們調整計劃是真實的和可行的。如果沒有調整計劃，克林頓總統不會簽署同意任何保護申請，更不要說對小麥面筋粉的三次保護申請了（包括每年的重申）。

在輪胎案中，奧巴馬總統被要求針對中國商業輪胎進口上漲向一個沒有提出任何要求的行業提供救濟，一家工會代表了這個行業提出要求，即使它有調整計劃（事實上沒有），它也無法實施。

工會要的是借輪胎制造提高就業率。根據該案的工會經濟顧問所言，“實施保護主要是防止更多的美國輪胎廠關閉和該產業仍然龐大的就業機會的喪失”。然 而，那些美國輪胎公司并不希望制造那些工會成員曾經被雇用來制造的舊款的輪胎，因此能否讓生產舊款輪胎的工廠繼續開著仍是問題。由此，減少或限制從中國進 口商業輪胎的補救措施不能使工會得到長期的救濟，對國內的輪胎產業亦如此。

輪胎案的政治難題

小布什的政治遺產、工會的訴求、醫保改革優先的國內政治、競選時的承諾、經濟刺激一攬子計劃、制造業工作外包——在政治上全部指向采用ITC的部分特保建議。

工會在奧巴馬總統競選中扮演了一個重要的角色。美國勞工聯合會-產業工會聯合會(AFL-CIO)是美國最大的工會組織，在競選時派出了25萬名志 愿者在24個州發動1300萬選舉人投票，它聲稱這是“在AFL-CIO歷史上最大的、最廣泛的和目標最集中的努力”。以AFL-CIO名義進行的一項調 查顯示，在白人男性工會成員中，奧巴馬的支持率領先對手18個百分點，而在非工會的白人男性中，他的支持率落后對手16個百分點。

在執政7個月后，奧巴馬總統的支持率正在下滑，對殘缺的美國醫療保健制度進行改革，意味著他將在即將來臨的秋天遭遇殘酷的政治斗爭。他必須始終銘記，工會是他的政治基礎的一個重要組成部分。

那些對總統的醫保問題批評最嚴厲的議員很多也對美中貿易頗多指責。10名寫信給總統敦促實施特保措施的議員中，有8名是支持奧巴馬進行醫保改革的民 主黨人；抵制醫保改革的17名“藍狗民主黨人”（Blue Dog Democrats，保守派民主黨人）也投票贊成在得出中國非法操縱貨幣的結論后進行相關立法，他們是眾議院中反對中國聲音的領頭羊。如果沒有他們，奧巴 馬很可能無法贏得醫療改革。

奧巴馬總統還背負著競選承諾，也就是對第421條，他要有不同于他的前任小布什總統的態度。

小布什任期內援引法律規定要保護“國家經濟利益”，拒絕執行ITC建議的5個針對中國商品的特保行動中的任何一個 （在第6個案件中，ITC沒有找出“市場被破壞”的依據）。當時還是候選人的奧巴馬加入了質疑對中貿易赤字的行列，并堅稱，如果當選，將擁護執行更嚴格的 貿易法。1月份，奧巴馬的候任財政部長蓋特納，在批準其資格的國會聽證會上表示，中國操縱匯率以獲得貿易優勢。蓋特納后來放棄了這個立場，顯然是受白宮的 指示，這增添了奧巴馬政府不會對中國“手軟”的壓力。

7月17日，10位美國參議員敦促奧巴馬完全實施ITC的建議限制中國輪胎進口——許多人認為限制的措施將是禁止性關稅。后來，這10位參議員又向總統施壓，要求他必須對這樣“一個重要的判例案件”做出決定，是否啟動第421條款對中國商品設限。

對那些站在工會對面、通過追求全球性戰略將制造崗位公開出口的公司來說，這也是一種測試。企業的全球性戰略限制了美國國內成本更高的生產，轉而生產 價值更高的產品。奧巴馬候選時經常譴責制造業崗位出口，而在簽署7890億美元經濟刺激計劃時，奧巴馬總統承諾，“我們將讓美國人做美國需要做的工作”。

這些因素——小布什的政治遺產、工會的訴求、醫保改革優先的國內政治、競選時的承諾、經濟刺激一攬子計劃、制造業工作外包——在政治上全部指向采用ITC的部分特保建議。

然而，問題要兩方面來看。

在天平的另一端，奧巴馬總統已多次聲稱自己支持自由貿易。他強調不要把保護主義信號發送給其他國家。他承認與中國關系的微妙和重要性，他也聽到了中國方面關于可能實施的特保措施的不滿。

在美國這邊，一些人聲稱有多達3萬個工作崗位岌岌可危（這個數字已經有很多人表示了合理的懷疑），而如果實施特保，中方受影響的工作崗位保守說達到 10萬人。奧巴馬總統似乎明白他的國內挑戰也是中國領導人的國內挑戰。由于他尋求在走出全球經濟危機的路上與中國合作，他其實并不想讓中國領導人在治理和 管理中遭遇更多的困難。

中國訴訟策略不當

事實上，這樣的結果并非必然。中國方面采取了經濟與政治層面的組合辯護，而不是基于法律解釋和判例的辯護，讓曾經是一名律師和憲法學教授的奧巴馬總統很難在此案中為中國利益決策。

在特保案辯護中，中國做了一系列的戰略選擇，其中有兩點最為突出。首先，中國方面（指中國五礦化工進出口商會和中國橡膠工業協會，他們也獲得了美國 輪胎自由貿易聯盟的鼎力支持，美國輪胎自由貿易聯盟是在美國的中國輪胎主要客戶專為此案成立的組織）更多地強調經濟而非法律。他們沒有依賴法律參考，法例 釋義，談判歷史，判例，而是主要依賴所雇用咨詢公司的經濟分析。在美國貿易代表辦公室牽頭的跨部門貿易政策工作委員會的公開聽證會上，他們甚至幾乎沒有引 用法律。

很多經濟分析，無論對錯，取決于對ITC經濟分析的尖銳批評。這一選擇低估了ITC的法律權威性，也低估了ITC的政治性，事實上它主要由和總統同一黨派的官員主導。

其次，中國方面的辯詞，其精髓是一種共和黨立場，即力勸奧巴馬接受輪胎制造業的這樣一種選擇，即將關閉工廠、解雇工人作為全球成本策略的一部分。這 一辯詞在布什時期或許能引起共鳴。然而，在定義美國政治的兩黨體系中，那些忠誠于中國方面所宣揚的立場的人，已經在選舉中失敗了。他們試圖對奧巴馬如何保 護工作機會的指導在經濟危機的當下顯得尤其空洞，因為在民眾看來，正是他們制造了這次危機。

因此，政治層面的辯護輔以經濟分析，不太可能會打動奧巴馬，反而可能會取得加強工會立場的效果。

中國方面采取了經濟與政治層面的組合辯護，而不是基于法律解釋和判例的辯護，讓奧巴馬總統很難在此案中為中國利益決策。奧巴馬總統是一位律師和憲法 學教授。他容易受到強大法律辯護的影響。如果他確實有意拒絕ITC的特保建議的話——無論出于國家的經濟利益、與中國關系或者所采取措施的無效性——他都 需要，而且會喜歡基于他可以信任的強大的法律辯護。

奧巴馬的經濟顧問在在評議美國國際貿易委員會、貿易代表辦公室以及其他參與機構（財政部、國務院、勞工部、商務部）的建議時，會很容易認識到，他們 不可能逼著美國輪胎廠商重開那些已經關閉了的工廠，也沒法使那些行將關閉的工廠繼續生產；美國減少對中國輪胎的進口，勢必會增加美國從其他國家的輪胎進 口，而那些國家已經在美國占有相當的市場份額。

因此，他們知道，美國鋼鐵工人工會所尋求的、并為ITC所推薦的目的——增加輪胎行業的就業——是不能實現的。

總統的顧問們肯定也了解，而且肯定會建議總統，必須為鋼鐵工人做點什么。奧巴馬不能只給工會一個背影，不能學布什強調國家經濟利益。他不能背棄在競 選時做出的關于421條款的承諾，也不能表現出對產業外遷，特別是外遷到中國的默許。顧問們因此會建議他，按照ITC所建議的進行貿易救濟。

奧巴馬或許意識到，他并不愿意擾亂市場提高消費者成本，也不愿意對來自中國的一項重要產品關閉市場，而受到國際社會“貿易保護主義者”的嘲笑，并且讓中國領導人為他不守信用的行為感到沮喪。因此，他所選擇的措施，是在ITC所建議的關稅上調幅度上下降一些。

事實上，這樣的結果并非必然。如果中國當初基于法律辯護的話，有著相當同情與憐憫的奧巴馬，或許會有政治勇氣來拒絕這樣一種舉措。

奧巴馬或許會說，他認同鋼鐵工人們的抱怨，同情他們的不公正處境，但卻沒法采取救濟措施，因為后者的目的在于促進產業改進，而在此案中并無改進計劃。他需要一顆掛上他這個決定的法律釘子。然而，中國方面選擇了進行政治和經濟層面的辯護，這決定了最終結果。

中國是否是市場經濟國家？美國的雙重標準

美國政府這種一方面說中國的市場程度已經發展到一定程度因而成為反補貼調查的對象，另一方面又說中國國內不存在可以用來判斷、衡量不正當補助的市場指標的做法是完全站不住腳的。

2009年，中國希望美國承認其市場經濟國家地位。

421條款在2000年被寫入時，中國接受了被視為非市場經濟。421條款的(j)(1)部分寫道，作為與中國入世協議的一部分，因為中國是非市場經濟國家，美國貿易代表辦公室被授權可以采取必要行動來防止或補救因中國進口商品帶來的市場擾亂。

雖然美國尚未承認中國的市場經濟地位，但是美國國內巨大的政治壓力迫使美國商務部針對中國產品展開了一系列反補貼調查。美國商務部的做法違背了規范 世界貿易體系的原則——世貿組織章程。只有當政府補助對市場健康發展造成負面影響時，才能證明不正當政府補助的存在；同時政府補助對市場發展的影響程度也 是衡量反補貼的標準。

所以美國政府這種一方面說中國的市場程度已經發展到一定程度因而成為反補貼調查的對象，另一方面又說中國國內不存在可以用來判斷、衡量不正當補助的市場指標的做法是完全站不住腳的。

可能的結果

無論特保措施多么嚴厲，都可能是暫時性的，這取決于美國國內廠商是否結成聯盟，以及在此問題上聚集的政治和經濟壓力是否足夠強大和有說服力。

201條款要求定期對特保措施進行評議，以保證調整計劃被執行，國內產業也正在為減少市場的長期擾動而努力。6個月后，奧巴馬可以要求ITC考慮特 保措施修正、減少甚或中止的可能影響，ITC根據法令需在60天內應總統要求提交評估報告。奧巴馬屆時或許可以修正、減少或者終止特保措施。

中國方面和他的利益支持者在8月7日的聽證會上警告說，ITC所建議的措施，或其他類似的，將比不采取任何措施給市場帶來更大擾動?？雌饋泶蠹叶颊J為采取貿易限制將使市場更受傷害。美國的輪胎產業于是可以最早在2010年3月開始尋求改變或者終止特保措施。

屆時特保措施的反對者，如果美國輪胎廠商加入他們的話，便可以有機會尋求放棄或者改變特保措施。布什總統在那次著名的對進口鋼鐵采取特保措施后，同樣又在眾目睽睽之下，在貿易伙伴、WTO和國內鋼材消費者（主要是下游產業）的壓力下放棄了這一措施。

這次特保措施的反對者將繼續施加自由貿易的壓力。無論特保措施多么嚴厲，都可能是暫時性的。這取決于美國國內廠商是否結成聯盟，以及在此問題上聚集的政治和經濟壓力是否如鋼鐵特保案一樣，足夠強大和有說服力。

（作者是位于華盛頓的貝克豪斯律師事務所國際貿易法總監。本文由唐勇林、溫翠玲翻譯。）