1：1=同票同權

選舉法修改在即，批評者眼中“只給農民四分之一選舉權”的“四分之一條款”，或將終結

選舉法修改在即，廢除“四分之一條款”的時機已經成熟，參與立法調研座談會的人們已經達成共識：就人大代表的選舉而言，一個市民頂上四個農民，是萬萬不能了。當前的分歧僅僅在于，是一步到位讓一個市民頂一個農民，還是分步調整，先讓一個市民頂上兩個農民？

如果一步到位的觀點能夠成為主流，如果明年春天的全國人大會議能夠贊同這個主張，那么，還有半年左右的時間，部分憲法學家認為具有歷史合理性的“四 分之一條款”，就將完成它的歷史使命，長達半個多世紀的城鄉選舉權不平等的歷史亦將就此終結。到哪個時候，不管是城市人口還是農村戶口，都將迎來一人一 票，同票同權的新局面。

2006年11月，北京800萬選民投票選舉新一屆區縣和鄉鎮人大代表?！D/CFP

附錄

選舉法相關條款

第十二條：自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配。

縣、自治縣行政區域內，鎮的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工人數在全縣總人口中所占比例較大的，經省、自治區、直轄市的 人民代表大會常務委員會決定，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于四比一直至一比一。

第十四條：省、自治區的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。

第十六條：省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。“四分之一條款”或將終結

8月底，全國人大法工委就選舉法的修改，再度在京召開座談會。來自出席者的消息說，民間社會頗為關注的“四分之一條款”，是該次座談會的一個焦點。

所謂的“四分之一條款”，是民間社會針對現行選舉法第十二條、第十四條、第十六條所作出的通俗概括。該三條法律條文指稱，在全國、省、縣級人大代表的選舉中，代表名額的分配，原則上秉承“農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數”。

這一尋常百姓說起來覺得拗口的法律條文和法律原則，常被批評者大而化之地解讀為“農民只享有四分之一的選舉權”。批評者認為，“四分之一條款”實質上是“同命不同權”，是法律對農民的制度性歧視，有違“法律面前人人平等”的憲法精神。

2000年以來，民間社會主張“同票同權”的呼聲，漸趨高漲。中共在十七大政治報告中正面回應了這一呼聲，就人大代表產生的人口比例正式承諾：“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。

基于立法體現執政黨意圖的中國國情，“四分之一條款”的修改，已然大勢所趨。

去年全國人大會議期間，新聞發言人姜恩柱在新聞發布會上表示，修改選舉法，逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，是有必要的。

當年，全國人大將選舉法的修改納入了立法計劃。

本報記者了解到，由于種種原因，選舉法的修改順延至今年。一年多來，全國人大法工委一直在為選舉法的修改做準備。據稱，在東部、中部和西部，調研組 成員相繼涉足江蘇、河南、青海等十數個省份。調研座談會上，“四分之一條款”首當其沖。調研人員經常會問：對農村與城鎮每一代表所代表的人口數比例是先調 整2∶1分兩步到位，還是實行1∶1一步到位？實行城鄉按相同人口比例選舉代表，采取哪種代表名額分配的辦法，變動最??？

最近一次的選舉法修改座談會上，與會者討論的問題依然與此相關。一位參加選舉法修改座談會的人士，向南方周末記者透露，多數與會者主張：新選舉法應該成為“四分之一條款”的歷史終結者。

“目前的分歧僅在于是分一步走，一步到位，實行完全相同比例，還是分兩步走，先將比例由4∶1縮小到2∶1，然后再調整為1∶1。”全國人大法律委員會委員張春生告訴南方周末記者，“四分之一條款”最后究竟怎樣修改，“過段時間就有可能定下來”。

有關人士向南方周末記者表示，選舉法的修改草案，按計劃將于今年10月提交全國人大常委會第十一次會議審議，如果一切順利，將遞交明年的全國人代會審議通過。民間期待的“同票同權”，有望在半年后成為法律上的現實。

不平等的歷史合理性？

當下的改進是否意味著歷史的錯誤？

多位憲法學家的回答是否定的。他們在接受本報記者采訪時表示，“四分之一條款”有其歷史合理性。

追根溯源，戶籍意義上的農民和市民，表面上的選舉權的不平等，已經存在了半個多世紀。

中國憲法學研究會名譽會長、中國人民大學教授許崇德在接受南方周末記者采訪時說，1952年，中央起草《選舉法》（草案）的時候，規定城鄉選舉人大代表按8∶1的比例選舉人大代表。

這位1954年曾參與憲法起草委員會資料組工作的憲法學權威認為，這是從當時的現實狀況出發的，是合理的。

“普遍平等，在那個時候不可能。”許崇德教授對南方周末記者說，“當時我們國家農民占80%以上。如果城鄉按相同比例選代表，那人民代表大會就成了農民大會。”

中國憲法學研究會會長、中國人民大學法學院院長韓大元教授在接受南方周末記者采訪時說，如果對選舉比例不作限制，農民代表比例會過高。我們是工人階級領導的國家，這是國體所確定的，要體現工人階級在國家政治生活中的領導地位。

許崇德回憶起當時的種種實際考慮：農村人口職業單一，都是農民，而城鎮人口的職業非常多樣化；城市里面有著各種社會階層，有知識分子，有科學家和醫生，建國初還有資產階級。各民主黨派也大都生活在城市里。在選舉人大代表時，這些情況都要照顧，所以城市代表少不了。

他認為，當時農村人口和城市人口以8∶1的比例選舉全國人大代表形式上是不平等，但實質上有平等的一面。

據稱，1953年，時任政務院副總理的鄧小平在關于《選舉法》草案的說明中，也曾就此專門指出，“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是 不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表。”

1979年，新選舉法正式出臺后，先后于1982年、1986年、1995年和2004年四度修改，其中在1995年，這一比例由8∶1降到了4∶1。依據當年全國人口數，農村約每88萬人選舉1名全國人大代表，城市約每22萬人選1名。

步入新世紀之后，全國人大會議中，有代表多次提出議案，認為廢除“四分之一條款”還權于農的歷史時機已經成熟，建議農村每一代表所代表的人口數兩倍于或相等于城鎮每一代表所代表的人口數。

2008年3月，姜恩柱在那次新聞發布會上，在論及修改選舉法必要性的時候也認為，我國經濟的快速發展，城市化進程不斷推進，城鎮人口的比例不斷提高，為逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表準備了條件。

國家統計局2008年的統計數字，也證明農村人口和城市人口以相同的比例選舉的時機已經成熟。統計表明，我國城鎮和鄉村人口的比例為45.7％對54.3％，幾近平分。

參與這一次選舉法修改的韓大元教授告訴本報記者：“關于選舉法修改的專家意見稿，我們一共提了兩個方案，一是一步到位，實現農村和城市人口以1∶1的比例選舉；第二個方案是分地區實施，有條件的地方實現1∶1的比例，沒條件的地方先實現2∶1的比例。”

韓大元解釋說，所謂“條件”，具體而言，就是根據地方經濟發達狀況、城鄉差別狀況，以及人口構成和民主發展程度等綜合條件來決定是否實行1∶1的比例。

并不意味著農民代表的大幅增加

就全國人大代表選舉而言，“四分之一條款”的修改，城鄉實現同比例選舉，將直接導致人大代表名額在各省份的分配將出現變化。就全國人大代表而言，由 于總名額不超過3000名，城市化程度高的地方，例如北京、上海，代表人數可能減少，而像河南、河北、山東這樣的農業人口較多的大省，人大代表人數可能增 多。

或源于此，有消息說，在全國人大法工委組織的選舉法修改座談會上，上海等省市就表示按此調整后，上海市分配的全國人大代表名額就少了，對此有意見。

但是，許多專家認為，即使實現了1∶1的城鄉人口同比例選舉各級人大代表，也并不意味著在各級人代會里，農民代表能夠大幅度增加。

中國政法大學教授蔡定劍在接受南方周末記者采訪時表示，城鄉同比例選舉人大代表，在政治地位的平等而言具有象征性意義。他說：“農業大省代表人數增多，并不意味代表農民的代表多了。比例的調整與實際農民代表的人數，并無直接關系。”

另一位在地方人大的人士也向本報記者表示，這一調整不會帶來農民代表人數的大幅增加，更不可能出現近一半農民代表出席全國人大會議的狀況。

蔡定劍教授告訴本報記者，1995年后，城鄉代表所代表的人口數由過去的1∶8變更為1∶4。從比例上看，農民的選舉權利有所提高，但從九屆、十屆 全國人大代表組成來看，農民代表的數量反而減少到歷史低點，不過五六十位。到了十一屆全國人大，農民代表數量有所增加，也不過約90位農民代表而已。

城鄉同比例選舉后，農業大省的農業人口能夠產生更多的人大代表。不過，這完全不意味著農村人口所產生的代表就是農民。

蔡定劍教授認為，城鄉人口按相同比例選舉人大代表，只對人大代表名額在不同省份以及省份內不同地區的分配有意義。到了誰來代表農民這個問題上，就發揮不了作用了。