“60年·60人·60問”系列專題之七

編者按：城市貧民窟、農村經濟轉型、社區建設、人口政策、NGO發展，本期專題南方周末邀請五位潛心研究社會問題的學者，提出他們的政策建議。

城市化勿罔顧貧民居住權

秦暉（清華大學人文社會科學學院歷史系教授）

都市化過程中貧民大增，并非由于原市民中發生“兩極分化”，而是由于大量新移民（前農民）進城。恩格斯曾批駁資本主義造成貧民窟的說法，指出國家與房地產商聯手借消除貧民窟為名驅趕貧民，即所謂“奧斯曼現象”，以侵犯貧民權利來造就“美麗城市”。

但新時代下，或者允許貧民自由解決住房而容忍貧民窟，或者以福利國家方式消除貧民窟，成為兩種基本選擇。普遍趨勢是自由與福利兼有，盡管這些做法各有利弊，但今天的共識是：既不給自由也不給福利的做法已為人道的底線所不容。

秦暉

在印度，農民往往賣掉土地，舉家進城后占地搭建簡易住房，形成為人詬病的“貧民窟”，但是這些新移民相對易于在城市建立家庭生活，同時形成社會保障 壓力。相比較而言，中國農民沒有地權，不可能賣地，但可能被“征地”而赤手空拳流入城市。他們不能在城市占地，政府不許建立簡易住房，又租不起更買不起常 規住房，造成大量成家的新移民只能在城內過集體生活，形成表面上比貧民窟好看的集體宿舍(工棚)，并把家庭留在農村，而且自己也不可能扎根于城市，通常在 “出賣青春”之后便回鄉度過余生。中國因此表面上避免了貧民窟問題。

避免貧民窟，很多人提到福利房制度。此種制度在西方普遍，在劇變前一些東歐國家也有。國共鼎革初期，政府曾把一些沒收房交由房政部門安置社會貧民， 但從未新建此種住房。此后用房政經費維修舊房且遠不足，國家的住房建設資金都撥給“單位”，按“負福利”原則實行“單位分配制”：有特權的“好單位”收入 高房子更好，無特權的“差單位”收入低住房差(往往無房)。在單位內部同樣按“負福利”原則：官大工資高，“住房待遇”更高；官小工資低，“住房待遇”更 低。后來我們搞住房改革“取消福利房”，其實是把過去的“特權房”予以變現、贖買。真正的“福利房”制度，我們過去從未有過，現在也不是“取消”的問題， 而是要新建一套前所未有的福利房制度。

而過去一直沒有產生福利房制度的根本原因，恰恰是因為非經特許，窮人（那時的窮人與“農民”基本上可以畫等號）在城市根本無權居住，當然就更不能提 出住房保障的要求。而當今發達國家的住房保障制度能夠出現，恰恰就是因為城里先有了不受驅趕而可以理直氣壯存在的窮人居所，一方面是他們自己發起運動要求 福利，另一方面是社會批判輿論為他們呼吁，由此形成對公權力的問責壓力，才推動了民主福利國家的住房保障制度。

那么，什么是福利房的本義呢？福利房有兩個特征，第一是由政府的房政部門面向全社會蓋的，而不是像我國那種各單位給自己內部人蓋的。第二就是它的分配標準，惟一的分配條件就是貧困。

我反對在不給“農民工”建立福利房制度的情況下以鐵腕“城管”手段阻止他們自己解決在城市安家問題（自建簡易房和尋求廉租私房）的做法，更對那種在沒有福利房安排的情況下出現“中國沒有貧民窟”的“奇跡”大不以為然。

只要“貧民窟”存在，就說明在福利不足的狀態下貧民需要它。強行禁止、取締它是沒有道理的。取締的結果也就使得其他福利資源即便已經過剩，也不可能惠及他們。

關鍵不在于是否有“政府規劃”，而在于是怎樣的政府，怎樣的規劃。城市規劃作為公共事務不僅事關“政績”與“形象”，而且事關民生、民主與人權，它 的制定與實施都不是某個首長或專家所能專斷，而必須有公共參與，有利益相關各方的對話與協商，其中也必須有貧民和“進城打工”者的參與，必須讓他們發出聲 音，必須允許他們形成組織參與博弈。

（本文根據作者提供文章匯編）

尋求城鄉關系新平衡

徐小青

徐小青（國務院研究發展中心農村經濟研究部副部長）

南方周末記者 徐楠 采訪整理

農村的改革發展歷經這幾十年，不管是理論界還是實踐界，都還有爭議，最主要的就是：農業生產力水平發展到今天，小規模的經營能不能實現農業現代化？

而在我看來，既要穩定和完善農村基本的經營制度，同時要實現農業經營體制和機制的創新，加快農業經營方式的轉變。

基本經營制度，就是以農戶家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這一點已經被各國農業發展的實踐證明，特別是被已經實現了農業現代化的國家所證明。家庭經營的方式能夠容納各種不同水平的生產力。

各國家庭經營之間的差別，就在于農戶規模的大小。不過，這不是由各國的農業政策來決定的，而是由各國的國情決定的。人少地多的國家經營規模大，人多 地少的國家自然經營規模就小，美國、加拿大、巴西的經營規模都大；日韓、中國的經營規模都小。但各國都是家庭經營的方式，這是由天然的農業自然資源的秉賦 來決定的。

但是，這不等于說，農業經營方式就不需要改變了。事實上，完善農業經營體制創新，加快農業經營方式的轉變，正是我國農村發展的大主題。

中國有2億農戶，隨著工業化、城鎮化的發展，隨著農業現代化的水平不斷提高，小規模的家庭經營，也會發生方式上的轉變，比如，會形成更多農戶之間的 合作、聯合，形成農戶和其他生產經營組織的聯合，和其他中介組織、服務組織的聯合。這種合作的關系會發生變化的。所以，要積極鼓勵和引導農戶之間的合作 ——特別是政府。要做到這一點，需要兩方面保障措施。

第一，保持現有的土地承包關系，穩定并且長久不變。這是中共十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出的，意義非 常重大。農民非常希望和土地有一種穩定的關系，這個道理很明顯。土地是具有保障作用的，發生了金融危機，外出的勞動力就不至于被推上絕路。

第二，促進機制和經營方式的創新。要促進農戶之間的土地流轉，只要不改變用途，按照法律規定，保證農民各方合法權益的前提下，鼓勵土地流轉。明確和 穩定承包關系，對土地流轉有益。目前，對土地管理法等一系列法律的修改正在進行，比如說，“長久不變”是多久，90年呢，還是99年呢？在法律上做出一些 調整，可能就更加明確，更加穩定。

統分結合，一個“分”字，一個“統”字。“分”就是一個個農戶的家庭經營，要向著采用先進的農業技術、增加資本等要素投入、提高集約化水平的方向發 展，實際上就是鼓勵農民朝大戶、專業化的方向發展，這樣才是現代化的商品生產。在“統”的層面上，十七屆三中全會也明確指出，要向農戶聯合與合作的方向發 展，形成多形式、多層次、多渠道的經營服務體系，而且提出要繼續發展集體經濟，增強集體經濟體制的服務功能，培育新型的合作組織，鼓勵龍頭企業和農民之間 結成緊密的利益共同體。

總的來講，這些就是要提高農民的組織化的程度。

如果將問題放到整個社會的視野來看，實際上，我們的問題就是：在城市化、農業現代化的過程中，在我們現有城鄉結構的基礎之上，在城鄉關系發生變化的時候，如何去尋求新的平衡？

中外歷史上，這個過程常常伴隨著激烈的沖突，但也有一些國家，比較緩慢地、平穩地處理好了。我們過去爭論農業發展方式、規模經營、資本大規模進入農 業、小農戶生產是否可行等問題，我想其中有觀點的差異，也有利益的考慮。而十七屆三中全會明確提出要解決城鄉二元結構造成的矛盾，土地問題就是一個節點。 實際上我們是找到了這樣一條路，或者說是認識到這樣一個方向。

現實已經發生了變化，而且我們看到了變化，正在面對這個變化。未來可能還有爭議，但是，我們現在選擇這條路是沒有錯的。

社區發展須擺脫管制思維

夏學鑾

夏學鑾（北京大學社會學系教授）

南方周末特約撰稿 趙一海

自新中國成立，特別是改革開放以來，中國的實質社區發展作為一種過程、方法、項目和運動，未曾間斷。例如農民識字班、農業合作化運動、三自一包等社區發展戰略，為促進中國的社會革新和經濟發展作出了實質性貢獻。

社區概念被應用到政治層面，是從上世紀80年代開始的。時任民政部部長崔乃夫首倡社區服務——即自己解決自己的問題。不過，直到后來1998年的機 構改革，社區建設的概念才開始被廣泛提及。中國的政治語境之下，“社區發展”這個國際通用概念被以“社區建設”替代。如此表述也反映了社區的中國式發展道 路。

社區發展和政府部門利益存在權力分割和權力博弈的過程。“九龍治水”的局面在多個地方出現，行政力量在這方面沒有得到有效整合。

自2005年始，沈陽模式作為經驗向全國推廣——即以社區黨支部為領導層，以居民代表大會為權力層，以社區居委會為執行層，以社區內名流和知識分子 為議事層。這個框架與國外社區發展模式有顯著差異，當時也有人提議把社區居委會改成社區管理委員會，但是未獲同意。這樣，原來的居民委員會可能在層級上未 有突破，和原來的居民委員會沒有區別開來。

檢視外國社區的發展，城市的下一層級就是社區，諸多社會問題也能在社區內部得到消化和解決。如是，則社區的發展就等于城市的發展，而不會出現局部和 整體的步調不一。不過，中國式的社區的層級仍然很低，這也伴生出一些不可回避的問題——社區權力小，社區規模受限，獲取資源途徑單一，且社區管理成本過 高。

社區發展的目標的方法應該是廣泛的。美國在20世紀60年代提出的社區發展目標是“向貧窮開戰”和建設“偉大社會”，而與此同時的印度社會發展目標 卻定在“計劃社會變遷”的巨大實驗上。這些全國范圍內的長期目標不僅包含有社會的、文化的、經濟的和其他的多重目標，而且有實現目標的多樣化手段安排。

黨的十六大報告也提出“建設管理有序、文明祥和的新型社區”，作為實現全面建設小康社會宏偉目標的重要措施之一。

但是，目前社區發展的局限性仍然存在，社區概念更多與治安管理聯系緊密，更多強調政治控制的功能，而社會發展的任務，就交由其他主體來承擔了。

于是，社區活力勢必受到壓抑，社區自身的能動性隨之被束縛起來。改革開放三十年，此類束縛在逐漸解除，社區在和諧社會建設方面的能量也獲得了一定的釋放，但是部分短視者仍然對社區發展抱有自己的警惕——改革阻力恰在于此。

在諸多方面，社區的自選動作太少，確實與國際社區發展的格局有一定差距。社區發展的首創性也在很長一段時間因為管制思維的頑固而被壓抑。如果說政府 倡導是政策上的首創性，那么人民參與則是社區行動上的首創性。社區首創性包含著社區居民對社區發展項目的因地制宜理解和創造性的再造，還包括最廣泛的社會 參與和其首創精神的最大發揮。而如果沒有社區居民的首創性，政策首創必將被動。

轉型時期的國民心態和社區認同會緊密聯系起來。因為經濟體制改革，原來的單位社區也被取消了，而轉成一個陌生人社區。人是社會的動物，社區能夠提供此種歸屬感。社區活動能夠帶來一種相互之間的認同。

可以看到，我國部分發達城市已經有成熟社區的雛形——在社會保障金的認定和發放，社區養老體系建設，社區文化培育方面，社區的意義得到彰顯，公民社會的崛起也由此發端。公民社會的重要組成部分就是社區自治組織，它提供了一個場域——公共問題的解決和公共利益的維護。

授權和增權，這是社會學上兩個重要概念，中國社區的未來發展也依循此。社區發展是由政府和社區居民所共同從事的雙邊項目，雙方對自己的權力、責任和 義務均需恪守。政府不做越權之事，而居民也必須要在法治框架之下激發自身能動性。讓社區能夠自己決定自己的成長，讓社區變成一個利益群體，這樣才能激發居 民參與的積極性，而不單純把社區看作一個生活區域。而這也才能夠用社區精神驅除中國民眾在進入陌生人社會之后的冷漠自私和渙散，用社區精神增強民族凝聚 力，激發社會各階層人民的社會參與熱情和社會責任感。

低生育率下亟待回答的新問題

郭志剛

郭志剛（北京大學社會學系教授）

經過三十多年大力推行計劃生育，我國年凈增人數，從1970年的2114萬降到2007年的681萬。短短三十多年，中國就完成了發達國家用上百年才完成的生育率轉變。

生育率的快速下降必然使人口老齡化迅猛到來。2005年時65歲及以上老年人口的比例為9%，但今后老年比例將迅速大幅提升是確定無疑的，而未來老 齡化究竟有多嚴重將取決于現在的決策。如果維持現行生育政策長期不變，那么老年比例最高可達33%。如果維持現行生育政策30年后再調整，那么最高可達 27%。然而，最近一些學者卻主張將生育政策調得更嚴，不管出于什么理念，都嚴重脫離實際。

另外，他們完全混淆了人口老齡化和老年人口數兩個不同概念。如上所述，今后生育率變化雖然對未來老年人口數沒有影響，然而卻對未來人口老齡化程度的影響很大。

由于中國人口老齡化程度不斷提高，死亡率在2003年已達最低點6.40‰，從此將轉降為升，2007年時已升為6.93‰，今后還將繼續提升。所以，中國將在未來二十年左右達到出生率和死亡率的平衡，實現人口零增長。

生育率迅速下降是幾十年來中國人口轉變的主動力。需要特別指出，全國生育率早在十幾年前就已降到更替水平以下，進入了低生育率階段，這標志著中國人口態勢發生了本質性變化。所謂低生育率就是指平均每對夫婦生育不足兩個孩子，表明人口發展的內在趨勢已經從正增長轉為負增長。

當前仍在繼續的人口正增長并不是由于生育水平過高，而是由于人口結構（育齡婦女還相對較多）的影響。這種實際人口正增長與內在人口負增長趨勢之間的 背離體現出人口慣性影響。這就好比一條大船，在行進中形成的巨大慣性甚至能在它已經開倒車的情況下繼續維持前行一段。但是，慣性影響只是暫時的，船的行進 方向最終是由其主動力決定的。也就是說，中國人口零增長已經基本定局，只要生育率維持在更替水平以下，那么未來人口前景只能是人口負增長。

然而，不同的低生育率水平將會導致差異很大的人口前景。如上所述，生育率過低將導致人口嚴重老齡化、人口迅猛負增長，它的影響將會在未來人口負增長 時期才滯后顯現，對實現人口長期均衡發展十分不利。而適當的低生育率則可以在一定程度上緩解未來人口老齡化，使未來人口負增長相對平緩。

進入低生育率階段以后，我們的思維就要著眼更長遠，目標要轉為追求適度。這個適度生育率的選擇其實就是對未來人口前景的選擇，不僅涉及總規模，也包括了人口結構。

十幾年來，所有全國人口調查反復展現出1.4左右的低生育率，但有關部門一直堅持認為實際水平在1.8左右，至于其間的巨大差異則簡單用出生漏報來 解釋。問題是，這么巨大數量的出生漏報并沒有確鑿證明，所依據的主要是一些間接估計結果，并且其中很多還存在著明顯的數據問題和方法問題。

實際上，社會中已經存在許多新的生育抑制因素。生育和撫養子女的費用急劇增大，現在育齡婦女的平均生育意愿只有1.7個孩子。并且，新一代育齡婦女 中不婚率提高，婚后不孕風險加大，生育年齡不斷推遲。此外，胎兒性別選擇流產現象增加，既能導致出生性別比失調也能降低生育率。據調查數據分析，流動育齡 婦女實際上結婚更晚、子女更少，其生育率遠低于非流動人口。所以，生育率很低并非只有出生漏報一個原因，并不全然是個統計虛幻。

忽視很低生育率可能的片面性會導致人口預測結果對未來人口老齡化、人口負增長、勞動力（特別是年輕勞動力）數量驟減等前景都估計不足。所以，這種偏 向既影響了對當前人口態勢的判斷，也影響到對未來人口前景的把握。這種情況應當引起政府有關部門、學術界和社會公眾的充分注意。

NGO：向下生根向上成林

賈西津

賈西津（清華NGO研究所副所長）

從全能國家到“小政府、大社會”建設，中國的社會轉型促動了社會組織，或曰NGO的生長，并在當今時點上處于進入一個新的發展階段的前夕。

中國NGO的發展源自于政府變革和社會自主空間兩方面的需求。建國初，經國家對經濟、慈善、各類人士團體等組織的改造、改組、整合，以及對政治、宗 教、意識形態領域組織的清理、整頓，形成全國性社會團體44個；至1965年，全國性社會團體增長到近100個，地方性社會團體約6000多個；1978 年后在與上述持平的基礎上迅速發展，1989年初，全國性社團1600個，計入地方性社團達20萬家；1998年底，這兩個數字分別為1800和16.6 萬；2008年底，注冊登記的社會團體、民辦非企業單位、基金會，總量接近40萬，學者估計NGO的總數字在數百萬家。

上世紀80年代中期和90年代中后期,是中國NGO發展的兩個高峰，后者持續至今，并在近5年出現新的發展特征。2004年《基金會管理條例》出 臺，同年行政許可法實施，是“有限政府”理念的法律支持，2007年物權法明確提出私權保護，2008年實施的新企業所得稅法為企業慈善留下了未來空間； 同時，2008年的地震賑災過程，前所未有地動員起公民參與意識、社會資源、志愿精神，也展現了NGO發展的已有基礎和巨大需求。

另一方面，對公民社會結構性發展的研究顯示，中國NGO現狀呈現兩大特征：組織廣泛，公民制度性參與不足；數量眾多，部門紐帶和支持性結構缺乏。換 言之，中國NGO正發展到這樣一個階段，即從量的累積上已花開滿地；而從質性功能上，向下不足在公民的土壤中生根，向上尚未交織貫通成林。因而40萬甚至 上百萬家NGO，并沒有讓我們在中國體會到一個社會活躍、公民自我治理的公民社會。

社會需求存在、社會資源存在、組織數量既在，中國NGO下一步的進展將走向何方？公民參與，靠的是志愿意志、自我負責、依法自治的精神；NGO作為 一個社會部門的作用力，關鍵在于形成NGO的NGO，即NGO組織的再組織，具有組織聯盟、領域聯合、區域合作、部門聯席、網絡紐帶、傘狀代言組織等多元 結構，以及基金會、專業律師、專業募款組織、專業管理者聯合等NGO的支持性組織，從而將多元的NGO組織，以及本土的社會資源、社會需求聯接起來。

經歷經濟改革帶來社會空間發展的累積，今天我們已經看到中國NGO從量到質、從個案到社會力的新階段邁進的態勢。私募基金會蓬勃興起、擁有資源和管 理經驗的精英群體加入慈善、“5·12”賑災過程中數百家NGO的聯合行動及NGO聯合辦公室出現、媒體網絡拓展的公共空間、公民意識的萌生等，均透射出 NGO結構性變化的特征。

不過，公民參與和NGO部門體系的形成，不可能是政府統一組織規劃的過程，而只能是社會自主空間生發出的產物，它的未來前景仍然面臨著制度性挑戰。 NGO的聯合與法律制度環境相關，現行結社審批制、非地域分支等管理制度，直接制約了NGO的部門結構與社會功能；公民意識的養成與教育相聯，從對父母官 的期求到個人責任、尊重權利、依法自治的精神養成，更需要文化認知和教育中公民教育的出現。

對于中國的漸進性改革而言，制度開創空間為社會累進所爭取的時間至關重要。經濟體制改革開創的經濟自由空間曾經為中國贏得了近30年的發展時間，我 們現在又走到了一個門檻，即如何通過政治制度創新開拓社會自由空間，為下一步的漸進變革贏得發展時間。有限政府、法治自治是這一空間產生必要的方向，它需 要以結社自由為目標進行法律制度建設，發展公民教育和養成公民意識，讓NGO向下生根、向上成林，走向公民社會。