【往事】改良與革命的龜兔賽跑——“預備立憲”為什么救不了清政府

■晚清變局叢談

曾經一度閉關鎖國的清政府，并非如后人想象的那樣拒絕改革。為了富國強兵，它也熱切地學習西方先進制度。然而，在國家主義價值觀的束縛下，清朝的政治改革長期僅僅停留在政府機構改革的階段。司法獨立和法政建設一拖再拖，終于失信于民。遲到的預備立憲，并不能幫助清政府免于覆亡的命運

1905年，清政府派五大臣出洋考察政治。

圖為蔭昌、端方、戴鴻慈等（前排坐者自左至右）與德國軍政官員合影

作為政府機構改革的洋務運動
    領導了虎門銷煙的林則徐是清政府“開眼看世界”的第一人。不過，就制度層面而言，林則徐個人的意義相對還是有限的。真正開始認真學習西方現代文明制度的事件，卻發生于鴉片戰爭二十多年之后。在鎮壓太平天國運動的過程中，部分官員逐步認識到了西方軍事技術和軍事制度的先進性。從1861年開始，“自強”一詞在政府的奏折、諭旨和基層士大夫的文章中頻頻出現。在鎮壓內亂中起家的部分漢族地方官員，利用其在軍隊和朝廷中的政治優勢，發動了一場被后人稱為“洋務運動”的富國強兵的改良運動。
    1861年，為了更好地和西方列強交往，清政府設置了總理衙門?？偫硌瞄T是一個中央級機構?？偫硌瞄T開始負責有關通商事務的談判，到了后來則成為整個“洋務”的主要協調機構和“洋務運動”的領導機構?？偫硌瞄T負責包括外交、外貿收入以及與貿易商人、傳教士有關的一切事務的處理，也包括涉及西方事務的新計劃，如外語學堂、軍隊訓練、兵工廠、造船廠和海軍等事宜的管理。有了總理衙門這個機構，洋務派就可以在朝廷上直接提倡洋務戰略，并將計劃制定下來，作為國家政策在全國范圍內實行。
    總理衙門總署大臣的人數不斷增加：從1861年的7人發展到了1869年的10人、1876年的12人。從1861年至1868年，五軍機大臣中有三人兼任總署大臣；1869年至1875年，發展為四人；1876年至1881年，為全部兼領（1880年起軍機大臣增至六人）；即使在時局大變的1884年，仍有四人兼領總署大臣?？梢娍偫硌瞄T這一新機構在清政府的政府體制中的重要地位。
    1861年天津開放，清政府設置了通商大臣一職。分管南洋和北洋的兩名通商大臣，在清政府實際籌劃和督辦自強新政的過程中，起到了決定性的作用。1870年，洋務派的著名領袖李鴻章擔任了北洋通商大臣。1865年，奏請同意后，李鴻章創辦了江南制造總局。1867年，崇厚創辦了天津機器局。1870年，曾國藩得到批準，設立了江南輪船操練局。閩浙總督左宗棠1866年調任西北后，福州船政局就由他保舉的沈葆楨經辦，為此后者被欽命為福州船政大臣。在海關稅收領域，1860年代初期，海關總稅務司成立了。這一系列措施，相對于中國延續了兩千多年的傳統政治制度，不能不說是帶有新時代特征的政治體制改革。
    后人很容易以為洋務運動是單純的經濟領域內的變革，如官員開始重視起了工商實業。也可能認為洋務運動是單純的軍事變革，如洋槍洋炮的大量裝備軍隊和海軍軍隊的設置?；蛘哒J為洋務運動僅僅是地方意義上的變革，并不涉及到中央國家制度的變革。其實，這一切都是偏見。雖然服務于其他目標，洋務運動仍然可以說是涉及了中央政府機構的政治制度創新。然而歷史也很無情，由于缺乏以法政文明為先導的民權救濟機制和政府限權機制，中日甲午戰爭中北洋艦隊的全軍覆沒證明了：僅僅出于國家主義目的，政府機構的簡單增減，或者政府部門調整與合并，并不能促進清政府走向相對于西方列強的、真正意義上的強盛。

從戊戌變法到預備立憲
    簡單的政府機構改革沒有改變清朝的君主專制屬性。即使君主不專制，太后也可以垂簾聽政。如果君主尊重憲法，依據法治原則，在制度層面上來做事，這個國家就不是專制國。因此，一個君主國可以是共和國，也可以是專制國。同樣，一個沒有君主的國家，既可以是共和國，也可以是專制國。洋務運動結束時的清政府處于一個君主虛位的專制國狀態?！拔宜篮竽呐潞樗咸臁?，正如法國歷史上那個大名在外的國王所表達的，慈禧太后挪用海軍軍費籌備六十大壽的事件將清朝的專制制度本性體現得淋漓盡致。此后維新變法運動迅速興起。
    清軍在甲午戰爭中戰敗后，正在北京城參加科舉的讀書人群情激昂，康有為率同梁啟超等數千名舉人聯名上書光緒帝，提出了“拒和”“遷都”“練兵”“變法”等主張。之后，康有為等以“變法圖強”為號召，在北京、上海等地發行報紙，宣傳維新思想。嚴復、譚嗣同也在其他地方宣傳維新思想。之后，光緒起用康有為等人，進行變法圖強，史稱“戊戌變法”。
    根據康有為等人的建議，光緒帝頒布了一系列變法詔書和諭令。主要內容有：經濟上，設立農工商局、路礦總局，提倡開辦實業；修筑鐵路，開采礦藏；組織商會；改革財政。政治上，廣開言路，允許士民上書言事；裁汰綠營，編練新軍。文化上，廢八股，興西學；創辦京師大學堂；設譯書局，派留學生；獎勵科學著作和發明。在司法領域，刑部改為法部，專管全國的司法行政，不再兼理審判；改大理寺為大理院，為最高審判機關，負責解釋法律，并配置總檢察廳。這些革新政令，目的在于學習西方管理制度，建立君主立憲政體，使國家富強。然而，由于最高權力掌握在慈禧太后手里，戊戌變法僅僅進行了一百多天。
    雖然沒有在權力分立與制衡原則之上“開國會，頒憲法”，戊戌變法還是被當初實行過政府機構改革的那拉氏黨人鎮壓了。吊詭的是，僅僅不到十年，當初鎮壓了變法圖強運動的專制黨人集團就開始“預備立憲”了。是專制匪徒發展成了立憲黨人，還是專制匪徒本來就有立憲黨人的特征？仁者見仁、智者見智。不過至少，很清楚的是，手染了維新黨人的鮮血，又在涉外戰爭中慘敗的清政府，其實早已經失去了民眾的信任?！邦A備立憲”終于被當時以孫中山為代表的革命黨人認為是政治騙局。雖然抱負同樣的立憲理想，此時體制內的立憲黨人和體制外的革命黨人卻很不幸地分道揚鑣了。
    其實，預備立憲的憲政主義屬性不比戊戌變法更少。1905年10月，清政府派五大臣出洋考查憲政。次年，五大臣歸國，擬出立憲方案。9月1日，頒布了預備仿行憲政的諭旨，宣布將各項法律詳慎厘訂，廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民悉明國政，以預備立憲基礎。1908年8月，清政府宣布預備立憲以9年為限，同時頒布《欽定憲法大綱》23條。1909年3月下詔重申預備立憲，命各省當年內成立咨議局。10月，資政院在北京成立，亦要求1911年召開國會。清政府將預備立憲期9年改為5年，定于1913年召開國會，1911年先成立內閣。1911年5月，清政府裁撤軍機處等機構，公布所訂內閣官制，組成新內閣，由慶親王奕劻任總理大臣。內閣制和總理大臣一職的設立，目的是在立憲君主的領導下，增強政府權力和行政能力。至于國會，還沒有來得及召開，清朝就滅亡了。
    對清朝而言，憲政民主最大的敵人是皇家特權和官家特權。例如，清代的皇族司法審判機制，既無獨立的訴訟法體系，又無獨立的訴訟審判原則，往往使皇族人員能夠逃避應得的法律制裁。鑒于這些特權的危害，1909年12月28日，清政府修訂法律館結合司法機關的改革，編成《法院編制法》，該法共16章164條。主要內容為：審判衙門通則，重申四級三審制，民刑訴訟及軍法審理，審判用語，推事單獨審判等原則；檢察機關，分設初級、地方、高級檢察廳與總檢察廳。清政府還規定推事及檢察官的任用辦法，以及司法行政監督權的實施。并且強調：行政主官及檢察官“不得干涉推事之審判”，以確保司法之獨立。

緣何清朝政府難以免于滅亡的命運？
    如果擺脫那種“不是專制就是民主”的二元極端思維，我們就會發現，無論是簡單的政府機構改革，還是憲政意義上的國家制度改革，都不應該以無政府主義為指導目標。個人自由固然與政府權力有尖銳沖突，但政府權力未必就是個人自由的絕對敵人。沒有一個憲政國家的政府權力可以弱到比公民個人的力量還要弱。若真如此，正如霍布斯在《利維坦》中所說，社會就會走向全面的混亂。因此，在維護政府權能的基礎上，清政府小心翼翼地安排“預備立憲”，并極力延長預備期，不能不說體現了立法者的政治審慎。柏拉圖指出，節制和審慎是政治家的美德。然而這一切，必須以對公民權利的尊重為基礎。否則，節制和審慎的意義就會大打折扣。一旦進入現實利益博弈領域，基于人的叛逆心理，很有可能適得其反。
    洋務運動的失敗使清政府失去了最寶貴的自我變革機會。戊戌變法失敗的危害更大。如果說此時體制內改革與體制外革命正在進行龜兔賽跑，那么政府就是那只三心二意的兔子，革命黨人就是那只先天不足卻奮勇不懈的烏龜?！案鲊兎?，沒有不經過流血就成功的，現在中國沒聽說有因變法而流血犧牲的人，這是國家不富強的原因啊。有流血犧牲的，請從譚嗣同開始吧?！弊T嗣同的這句話，宣告了朝野同盟的破產。1905年9月24日，年輕的復興會成員吳樾登上了憲政考察大臣們乘坐的火車。炸彈提前爆炸，吳樾當場被炸身亡，五位大臣中鎮國公載澤與商部左丞紹英受了傷。暴力革命的幽靈到處游蕩，并且開始了和憲政改革的賽跑。革命黨在悄悄地做準備，除了自信和焦灼交織的復雜情感，沒有多少人知道未來會怎么發展。
    歷史證明，朝野失去信任，缺乏坦誠的對話機制，缺乏民權的救濟機制，在情緒化的民主浪潮中，政治改革方案設計的種種小心翼翼，很有可能反過來為革命推波助瀾。譚嗣同的心理情感，歷史學家張灝先生稱之為“烈士精神”，并認為這是革命主義思維的心理機制。在后來的革命黨人那里，如孫中山、黃興、汪精衛，這種思維蔚然成風。一旦烈士精神成為民權運動的主導心理，所謂“以威權促自由，以自由促民主”的和平轉型愿望就很容易破產。
    20世紀著名法政學者哈耶克寫下了《自由秩序原理》一書，提出了著名的“自生自發秩序”理論，指出英國的自由民主制度乃是在自生自發秩序中成長的。從《自由大憲章》開始，國王不能隨意侵犯臣民權利的觀念就已經深入人心，并且發展為國家政治制度。不過，清朝末年的1899年哈耶克才出生，清朝滅亡的1912年哈耶克還沒成人。洛克、柏克、托克維爾這些憲政主義大師還沒被中國的政治家們認識?！拔唇浻懻摱谑聦嵣洗_定下來”的普通法制度、羅馬法機制和教會法原理都未來得及被認識，中國就這樣被世界大勢生拉硬拽到了政治改革浪潮中去了。
    列強還未大規模軍事入侵的時候，清朝就已經腐敗得一塌糊涂。1793年馬戛爾尼訪華的時候乾隆帝批準給使團的招待費（一個駭人的巨款：每天銀幣五千兩），大多數被經手的官員克扣。大清帝國，在馬戛爾尼看來，只不過是一艘外強中干的“破船”。當時的文學作品說“三年清知府，十萬雪花銀”。鴉片戰爭后清政府被迫開放了國門，開放了工商業的發展，民營經濟開始實現了長足的發展，契約越來越代替道德成為社會治理的基本方式。民眾的發財欲望和民主意識日益增長，專制和腐敗的政府卻依然存在。此時，惟有以司法獨立為先導，建立“具體問題具體分析”的民權救濟機制，讓公民的憤怒在個案時期就有效化解，社會的穩定性力量就有可能增加。
    然而，對為所欲為的特權的珍惜，一貫的傲慢情緒，加上簡單的富國強兵目的，清政府直到滅亡前夕才宣布國家要實現司法獨立。當初簡單的政府機構改革，乃至總理衙門這樣的超大型部門的設置，本身就與司法獨立體制毫無關系，更是與公民權利風馬牛不相及。即使到了1908年8月頒布的《欽定憲法大綱》關于“君上大權”的14條，還規定皇帝有權頒行法律、黜陟百司、設官制祿、宣戰議和、解散議院、統帥海陸軍、總攬司法權等。立憲的結果仍然是立法、司法、行政三權合一。君主依然是立法、司法和行政三權的壟斷者，可以隨意剝奪臣民權利。此時的“司法獨立”，多大程度上是真實的？由于政府早已失信于民，便被深深懷疑。
    以富國強兵為目的的行政制度改革，說到底只是朝廷的私事。如果政府權力不被限制，即使國富兵強了，也只能增加統治者侵犯個人自由的能力，增加統治者的驕傲自滿情緒，進一步敗壞民族精神。更何況，歷史反復證明，這樣的政治改革也未必能促進國家的強盛。當時的中國處于一個史無前例的戰國時代，日本這樣的年輕列強早已對中國富饒的國土垂涎三尺，激起了中國民眾史無前例的民族主義情緒。大規模的西學東漸和諸神沖突開始了：“教育救國”、“文學救國”、“實業救國”、“醫學救國”，據說什么都能救國；易卜生主義、無政府主義、達爾文主義、費邊主義，據說什么主義都能給民族帶來新生。遲到的法政體制不再被民眾信任。公民要自由，民族要復興，就是要跨過維權和維權運動直接發展為暴力革命運動。這一切因素，雖然看上去彼此立場不同乃至相反，都在事實上加劇了清政府的滅亡。

（責任編輯 劉小磊）