政府立法不應回避

■法眼

    重慶率先試行“政府立法回避制度”各界贊譽之聲甚多，偶有理論界的質疑。所謂“政府立法回避”，是指在法規、規章的起草、評審、審查三個主要環節中，與立法項目有直接明顯利害關系的單位和個人，不得參與規范的制定，亦不得主導立法進程。
    這個規定有值得激賞的地方：一是它對近年來引起社會普遍不滿的政府立法部門利益化的問題做出了正面反應，是地方政府在對自己的制度缺陷開刀，體現了地方政府法制部門變革制度的決心；二是認識到了問題形成的癥結在于政府部門的過度參與，實際上是左右了立法。但同時也有令人憂慮的地方：行政部門利益化問題也許不復存在，但立法的可行性或會成為問題，其他主體利益化也難以保證不會出現。
    實際上，主張排除政府的參與，立法由議會負責、政府執法、法院司法，這是啟蒙時代西方法學界就提出的理想設計。西方國家之所以沒有完全按照這樣的模式建立制度，而是發展出行政立法形式，是因為這種理論上的設想還須現實支持。實踐證明，行政管理事務的專門性和復雜性決定了作為民意代表的議員很難勝任這部分立法，與其讓議員們去制定自己所不熟悉的、又數量眾多的、同時還冒著不可行風險的行政法規，還不如授權給行政機關，由其制定，議會則掌握是否允許其通過的決定權，或由憲法審查機關對其實施合憲性審查。由是才產生了西方許多國家采用的“授權立法”或曰“委托立法”形式。這既不違背民主立法原則，又兼顧了行政立法的專門性，行政法規部門利益化的現象則鮮有發生?？梢?，避免立法中的部門利益傾向，重在民主程序的設置。如不考慮民主程序建設，只是排斥政府部門的立法參與，恐怕在失去專門性的同時，還會出現新的利益傾向。
    從本質上講，現代立法是社會主體間通過協商所共同達成的協議。它不僅要求所有受這個協議約束的當事人參加，而且要求必須在他們共同同意下達成，即實現民法學上所說的合意。沒有利益相關人的一致同意，協議不能成立。就民主立法的本質來講，利益關系者不但不能回避，而且還要各方最大限度地參與。只有在廣泛的參與中，讓社會各方積極發表意見和建議，從各自的立場出發對利益沖突方的意見展開質疑和辯論，將道理擺在桌面上，公正才能顯現，私欲才無處遁形。
    因此，立法無須回避，越是利益相關者越是需要參與，在參與中表達自己的主張，爭取自己的利益。而正是通過參與者相互間的充分較量和反復博弈，立法者才能全面掌握信息，充分權衡利弊，從而制定出相對完善與公正的法規。所以，中國目前部門立法和地方政府立法的問題，不在于政府部門的能否參與，而在于是否只有他們的參與而排斥其他社會主體的參與；在于部門立法和地方政府立法是否完全是政府一方的發號施令，完全主導和左右著規章、甚至行政法規的制定。這才是最大的問題。
    科學合理的行政立法不是回避而是博弈，應在保證各方主體廣泛參加的前提下，讓各利益主體從各自的立場出發提出要求，展開充分的辯論，通過面對面的說理、甚至討價還價、相互交鋒、或適當妥協，最后達成一個大體上都能夠接受的規范，這才是現代立法的目標所在。