【中國“治道”變革·中央】中央與地方：地方擴權沖動不止

治道變革：地方若是能拿到新的區域規劃，便可以在更大的范圍內動用土地、利用特殊政策。地方在爭的，是更大的發展權與資源配置權。

2010年開年，就傳出數千家駐京辦將被撤銷的消息。中央向以與中央重要權力部門建立良好關系為己任的駐京辦系統“開刀”，被一些學者視為中央與地方關系規范化的“綠色信號”。

在樂觀者的各種闡釋中，“駐京辦”的撤銷將會削弱地方影響中央轉移支付的能力，也會為兩者間關系的法治化打下基礎。

不過，亦有人認為，這一順應民意的舉措，并未涉及中央與地方關系的核心：事權和財權的制度性調整。

事實上，在過去的一年中，中央與地方關系的變化另有重點。

發展權與資源配置權

2009年，被稱為區域發展規劃的躍進之年——國務院已經批準、已同意待批的較大型的區域發展規劃14個，平均每月超過 1個。海南國際旅游島、安徽城市帶、甘肅循環經濟區、鄱陽湖生態經濟區、黃河三角洲生態經濟區、中部地區崛起規劃……時間之密集，種類之繁多，十分罕見。

這些區域規劃的出臺，是中央與地方合作的結果。一方面，中央為貫徹國家重大戰略決策，制定了區域規劃和政策性文件。另一方面，地方也在此基礎上制定地方性、區域性規劃，并經由此得以進入國家層面。

10年之前，當中央提出西部大開發戰略之始，中央對地區發展的組織化程度就在加強。但是，2009年的規劃“大躍進”，除了延續著中央近年的思路外，也有著更為現實的原因。

去年為保增長，中央除了實行激進的財政政策和寬松的貨幣政策之外，還動用其他手段來調動地方的積極性——上述的區域規劃就屬此列。

對地方而言，4萬億投資和“保增長”政策，正是不容錯過的機會。“要項目，不如要規劃”成為諸多地方官員們的共識。

邏輯上，這是地方經濟發展模式的必然延伸。

過去，在地方開發區和招商引資模式中，引入的投資項目都是單一項目，只能獲得有限的資金，解決“點”的問題。這一模式正逼近瓶頸，以土地資源、稅收優惠為代表的特殊政策，其作用已經基本釋放完畢。

多年來，當各地在投資項目的競爭上越來越激烈，地方政府不得不另作他想。若是能拿到新的區域規劃，便可以在更大的范圍內動用土地、利用特殊政策。地方在爭的，是更大的發展權與資源配置權。

資源配置上的權力，主要表現在行政區劃的調整，以及土地利用規劃的突破。在新的區域規劃之下，行政區劃調整的難度將被大大降低。上海的調整就是對此 的注解之一。去年5月，國務院批復了上海市《關于撤銷南匯區建制將原南匯區行政區域劃入浦東新區的請示》，上海市便正式將南匯區并入浦東新區。這使浦東新 區的面積增加了近60%。

而對于中央來講，既然不可能直接向地方讓渡大幅的財政利益，那么，區域規劃就變成中央與地方平衡利益的重要政策工具。

在中國社科院研究員辛向陽看來，這一趨勢正在不斷推動中央與地方關系的體制化。

但是，這一趨勢背后亦有隱憂：眾多“塊狀”的重量級的區域規劃，可能會與國家層面的長遠發展規劃發生摩擦，或是導致局部性的投資過熱、資產價格的猛漲。

地方的財政擴權沖動

進入2009年，“萬億GDP”的省份已經超過13個。其中，廣東、山東、江蘇已過3萬億。這些省份，不僅有體量比較大的經濟，還有政治、社會、文化等諸多越來越復雜的事務，存在著擴大財權、使之與事權相匹配的現實要求。

更多的省份加入“萬億GDP”俱樂部，無疑將使中央與地方間的關系更為復雜。

在全球范圍的金融危機影響下，2009年一季度時，中央政府為了部分解決經濟刺激計劃的融資需求，允許地方政府發行地方債券，總額2000億元。

地方債的額度與用途受到中央政府的控制，其象征意義大過為地方財政帶來的實際影響。盡管如此，卻已被視為中央與地方財政關系變化中的一個縮影。

2010年新年剛過，中央調控房地產行業的“國11條”出臺。34天內5道連環金牌，中央政府前所未有地緊湊出手調控房價。

但地方政府卻紛紛出招延續“救市”邏輯。就在“國11條”公布的當天，杭州市也出臺政策，給140平米以下的商品房買賣以1.3％的購房補貼，同時購房入戶政策仍舊延續。青島市在2009年的最后一天宣布：除二手房轉讓營業稅優惠外，原有所有優惠政策均順延一年。

相比2008年，這次地方政府顯得更為大膽。

隨著今年“兩會”的到來，中央和地方間即將開始的新一輪討價還價，也越發受到各界的關注。已進入中央調控視野的地方融資平臺的風險，很可能成為“兩會”上無法繞開的話題。

2009年，地方的天量信貸導致融資平臺的風險激增，致使央行和銀監會已將其視為今年整肅的三大金融風險之首。國家發改委和財政部亦就此敲過了警鐘，銀監會針對它的緊縮政策更是接連不斷。

2010年1月19日，在國務院第四次全體會議上，溫家寶總理已將“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”，列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。

據《21世紀經濟報道》報道，2010年元旦后不久，財政部等部門，向各省級地方政府負責人下發了一份特殊的調查問卷———“政府負債調查表”。從初步反饋的結果來看，在從省級向市、縣(市)和鎮(鄉)逐步下解的過程中，暴露出來的數字讓中央深感憂慮。

在分稅制改革的16年之后，新一輪圍繞財稅體制改革的爭論，或將在地方財政遭遇危機的背景下展開。