對待監督，不少政府“不屑一顧”

“透明度報告的基本結論是，政府的透明度整體上處于十分低下的水平，所謂的第一、第二，充其量不過是矮子里拔高子。”

連課題組都不敢相信的是，人大財經委和預算工委所能得到的信息量也非常缺乏。

排行榜最終公布后，課題組并沒有接到任何地方政府的反饋，“好像他們根本不在乎”。

“今年很多省不給我們提供信息，他們提出的理由是‘需要一事一申請’。我們提出113個項目就意味著要分成113個申請。”

6月19日《云南信息報》報道，網友在政府采購網發現昆明多個政府部門“加價”或“大宗”購置辦公用品。其中，昆明市紀委一次購買上千件辦公設備，花掉近700萬元；昆明市財政局一次采購服務器4臺、臺式機68臺、筆記本電腦8臺，花費近58萬元……對于紀委的“出手闊綽”，此網友揶揄：“這是要辦門戶網站跟知名網站作戰么?”

巧合的是，此間上海財經大學公共政策中心發布了《2010中國財政透明度報告》，意欲通過政府主動公開花錢秘密的程度來評價政府透明度。在公開的省級政府透明度排行榜上，云南居于墊底位置。

此排行榜是上海財大課題組歷經一年社會調查而完成的，是繼2009年之后第二次推出，每年甫一公示便引發熱議。近日，課題負責人向南方周末記者詳細披露和對比了打榜兩年后，報告之外看不到的“苦衷”與“發現”。

2010省級行政機關透明度排名：

1福建、2寧夏、3北京、4廣東、5陜西、6黑龍江、7江西、8內蒙古、9浙江、10海南、11上海、12江蘇、13四 川、14甘肅、15湖北、16天津、17重慶、18安徽、19山東、20河北、21湖南、22河南、23廣西、24遼寧、25貴州、26青海、27山西、 28西藏、29吉林、30新疆、31云南一年進步了0.16分

“2010中國財政透明度報告”的編制方法，實際上是上海財經大學的近百名師生，以普通公民的身份，向31個省、自治區、直轄市的信息公開辦公室和財政部門索取2007年度的113個本級財政決算信息。得到的信息越多，透明度評分越高。

按照《政府信息公開條例》，各級政府信息公開機構有提供這些信息的責任和義務。根據“透明度報告”，和一年前相比，中國省級財政的透明度沒有實質性的提高，31個省份的平均得分為21.87分，僅比去年增加了0.16分，相比于滿分100分來說，這點進步幾可忽略不計。如果直觀地描述，113個項目中，政府選擇主動公開的僅有10項，即使是提供信息最全面的福建省，仍然有40項信息無法獲得。

和2009年的“透明度報告”相比，今年的報告除了繼續公布“中國省級財政透明度排行榜”之外，又新增了“中國省級行政機關透明度排行榜”。這個排行榜對31個省、自治區、直轄市的11個部門機關的2007年省級行政收支及相關信息的透明度進行了評估，全國的整體評分平均只有3.24分。在341個受調查部門中，只有5%的部門主動公開其中的部分信息。

課題組牽頭人之一、上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小兵說，考察政府財政透明度可以有很多視角，比如全面性、具體性、及時性、規范性等。中國財政透明度報告所考察的只是最低的標準，“就是能不能把信息周全地公布出來”。

事實上，去年第一份“透明度報告”推出時，就已經引起了廣泛的爭議，人們議論最多的是，“透明度報告”有“粉飾”之嫌。一個排名第一的省份的網民曾經評論說：“我們這個省有那么好嗎？我怎么沒有感覺到？”

課題組負責人、上海財經大學教授蔣洪說，這種誤會的產生和媒體的報道有一定關系。一些媒體的報道是“透明度排行榜公布了，某某省名列前茅”。同樣的數據，不同的提法，實際上把意思完全弄擰了。

2010年的省級財政透明度排行榜上，以滿分100分計，得分最高的也不過50分。蔣洪說，透明度報告的基本結論是，政府的透明度整體上處于十分低下的水平，所謂的第一、第二，充其量不過是“矮子里拔高子”。

“看門人”失明？

在正式出版的透明度報告中，實際上都沒有提及課題組所做的另一項調查。連續兩年，他們都向31個省級人大財經委和下屬的預算工作委員會發了調查函，按照課題組的設想，作為政府預算的審核單位，這兩個機構理應掌握充分的信息。

但反饋的情況卻并不理想——去年和今年都只有兩個省的人大給了回復，其他省份則石沉大海。這個結果讓蔣洪十分失望，他本以為自己是在幫助人大履行職能，理應得到人大的支持。

而讓蔣洪自己都不敢相信的是，這僅有的幾份回復顯示，人大財經委和預算工委所能得到的信息量也非常缺乏，和普通公眾差不多。蔣洪更愿意相信，出現這種結果的原因在于，人大不受政府信息公開條例的約束，因此人大沒有公布相關信息的義務。

假如事實和這個結果相吻合，將是一個帶有諷刺意味的現象。按照制度設計，人大財經委、預算工委本應扮演財政預算“看門人”的角色，人大財經委對于預算的意見書，直接決定著人大全體會議是否通過這個預算。而現在，“看門人”什么也沒有看到。

從1990年代末開始，蔣洪自己擔任過兩屆上海市人大代表。以他自己的經驗，人大也許真的無法對預算草案進行實質性的審查和監督。“因為信息披露太有限，無法讓代表作出判斷，無法讓社會公眾作出反應。”

蔣洪說，實現政府財政預算的公開透明，有很多環節的問題需要解決：首先是要能得到信息，其次是有足夠時間處理這些信息，第三是要有足夠的人力和智力資本以及組織體系處理這些信息，最后還要看處理這些信息的人如何產生、代表誰在說話。“這些問題一個比一個復雜，‘透明度報告’實際上挑了一個最簡單的問題——其他先不管，先把情況攤出來給大家看。”

新阻力：113個項目要分成113個申請

綜觀兩年來各地政府部門對待透明度報告的態度，蔣洪說，部分地方和部門還是不重視，嚴重點的說法是“不屑一顧”，更多的地方則是觀望和等待，他們既怕自己在某些方面走得太突出，也怕太落后。至于最終公布的調查結果，劉小兵說他們并沒有接到任何地方政府的反饋，“好像他們根本不在乎”。

2010年的透明度報告顯示，去年排名比較靠前的幾個省份，今年都往后退了一步，福建省雖然依舊排名第一，但足足退了12分，另一方面，2009年排名最后五位的省份平均得分率有了上升，從15分升至17分。

在2009年的調查中，“保密”成為很多地方政府部門拒絕公開相關信息的理由。蔣洪由此多次在各種場合提出修改保密法和預算法的建議。這個障礙短時間內顯然難以排除，而今年，蔣洪和他的團隊遇到了新的問題。

“今年很多省不給我們提供信息，他們提出的理由是‘需要一事一申請’。我們提出113個項目，如果‘一事一申請’，就意味著113個項目就要分成113個申請。其實，就算我們提出113個申請，他們以同樣的道理還可以推，因為每個項目里實際上都包含著好幾個甚至十個以上的信息項，還可以要我們‘一事一申請’，每次申請只給一個數字。”

更重要的是，蔣洪發現很多省份提出的拒絕理由表現出高度的相似性，他推測，各省之間已經有過某種協調溝通，步調高度一致。

表面看起來，這種“協調溝通”顯示出透明度報告已經引起了部分地方政府的重視。但是蔣洪說，這個重視的方向和期待的方向并不一致，“我們期待的是，你有多重視就多透明”。

蔣洪假想中推動力之一是社會公眾的要求和呼聲，但他更期待的是另一股推動力——領導自上而下的推進。

但現實是，當下最缺乏的恰恰是自上而下的推動力。從這個角度說，讓更多的社會公眾意識到問題，提出有關的要求和呼吁，通過輿論產生壓力，并進而激發第二種推動力、影響領導的決策，顯得更加現實。

無論如何，現實遭遇都意味著，隨著財政透明度報告年復一年的延續，課題組的調查難度將越來越大。

蔣洪說，關于透明度的努力一定會碰到很多障礙，但與學術研究相比，推動社會變革更需要信息，“有了信息，無力者會變得有力，不至于蒙在鼓里；失去信息，就仿佛失去知覺，有力者也會變得無力。”