拿住宅用地賺錢是中國房地產亂源——樓市政策，學習日韓好榜樣

由于涉及到土地制度，相對于住宅需求，住宅供給的利益更大、更復雜，也是當前法治最混亂的領域。一年多前我曾說，所謂房價上漲，漲的從不是房子。房屋從建成那天起就在不斷貶值，真正上漲的是土地價格。這些年來房地產調控屢不見效的一個主因，就是總回避土地這個核心問題。

更進一步，土地問題的答案不僅是批判土地財政。打破土地壟斷，回到土地招拍掛之前各顯神通的“市場化”拿地，一些開發商和權勢者自然眉開眼笑，但未必就是購房者的福音。

太多例證表明：無論開發商拿地的成本如何不同，分期開盤的樓價向來就是隨行就市，從未曾因當初拿地的價格低廉而向購房者讓利?？梢?，盡管土地是房價的核心，但宅地問題的真正答案還不是那樣簡單。

房價上漲，漲的從來不是房子，而是土地價格。城市住房供給的本質是土地問題。

土地招拍掛制度本是為遏制腐敗、制止開發土地分配不公，但造成了地方政府對土地財政的依賴及與開發商的利益依存。

地方政府對住宅用地市場的壟斷和越拍越高的地價特別是“地王”，以及它們對土地財政不斷加深的依賴和與開發商相互依存的分肥關系，又成為輿論一致抨擊的靶子。

地方政府成為一手低價征地、一手高價賣地的生意人，世界絕無僅有，喪失了在市場經濟中的中立性和公信力。廢止土地財政，回到稅收財政是理順房地產市場的起點。

廢止土地財政，不是簡單回到開發商各顯神通、“市場化”拿地囤地的時代。

國家應確保按包含了基礎設施建設費用的成本價充分供應普通住宅用地。

在保障對象上，日韓是面對全體無房居民，首先是移居者，體現了公民權利的平等，我國則主要局限于自有房比例已極高的戶籍居民。

在分配規則上，日韓是面向公眾搖號分配，我國相當大部分是不公開不公平的內部定向分配，如所謂人才房、單位房等，制造了新的不公平。

我們的挑戰是，即使已知道了別人的成功經驗，面對已極度混亂和嚴重不公的住宅及土地分配，怎樣亡羊補牢，以方向明確又切實可行的制度校正，將其拉回到正確的軌道上來。 

住宅用地的供給是否只有政府高價賣地的土地財政和少數城郊農民食利自肥這兩個極端呢？ （鄺飚/圖）

總體上，中國的土地制度是城市土地國有制和農村土地集體所有制。前者的線索比較簡單，后者則經過比較復雜的演變。

1950年代初土地改革后，土地實行耕者有其田的小農私有，經過合作化特別是1958年的人民公社運動又被完全集體化，其后穩定在所謂隊為基礎、三級所有這樣含義模糊的集體所有制上，但所有權的定義和改變又幾乎完全掌控在國家即政府手中，作為名義所有者的三級集體（公社現為鄉、大隊現為村、小隊即生產組），包括農民自身，并沒有多少發言權，實際上也有準國有的性質。

在這個大背景下，農民住宅用地（宅基地）的供給，長期是由政府法規條文決定，又多少受到一定習俗的影響。按土地管理法要求，各地省市政府都有根據當地人口土地資源狀況對每戶農民宅基地面積的基本規定。農戶家庭，兒子成人后分家立戶，一般可以申請一塊新宅基地。由于人口變化、繼承和外出打工等種種原因，各戶的宅基地面積也并不均等。

按照中央的要求，各地一般規定，新立戶家庭的宅基地應首先在現有存量宅基地和荒地、坡地等非利用地中解決。但又留下口子說，實在無法解決占用耕地的，需交耕地占用費，也就是說如果交了占用費也可使用耕地。在相當多的農村，農民宅基地并未確權，更沒有頒證。由于過去農民一般經濟條件薄弱，長期以來對農民建房的規格、規模沒有要求或約束寬松，絕大多數地方也沒有辦理和發放房產證。這樣，隨著這些年城市化的快速發展和大量農民外出務工，造成宅基地和住房閑置，形成潛在的巨大商機，也為農村特別是城鎮周邊農村住宅用地的野蠻生長提供了肥沃土壤。

農村宅基地興修非自住房的情況主要有這樣兩種。一是許多城郊和外來務工人群集中地的農民，利用宅基地甚至承包農地，蓋起了多層住宅，出租出售經營。由于商業利益和相互攀比，很多地方紛紛興建多層乃至十多層的樓房和綜合吃、住、商的建筑物。一方面經營出租牟利，一方面作為要求補償的價碼。在眾多城邊村、城中村，農民自建的違規建筑群接踵摩肩，安全、環境乃至治安極其惡劣。一部分出售給城市居民和外來人口的宅基地，由購買者翻建、自建，許多已成為氣候甚或形成特色（如一些地方的畫家村，地震災區重建利用特殊政策吸引城市居民或資本下鄉聯建合建）。

二是眾多城郊農村集體也利用農村建設用地、未利用地乃至農地，建造住宅或別墅區出售，被稱為小產權房，規模巨大，法不責眾。和城郊農民為自己索取更大補償的違建房一樣，因利益太大，雖然政府三令五申，但令不行禁不止，違建、搶建層出不窮、越演越烈。

2011年6月27日，廣州豐璟房地產經過33輪競拍，以7.1億奪得北京崇文門菜市場地塊，樓面價4.32萬元每平，刷新北京單價地王記錄。 （資料圖片）

由于量大面廣，對農村的小產權房和農民違建，政府雖不予承認和竭力封堵其發展，但對已建者往往采取默認態度。學界也有很大呼聲讓其合法化。但怎么合法化？是中國從今放棄對用途的規劃控制，允許農民可以自行開發土地，轉變用途，還是來一個新一輪的“過去承認，今后不許”的舊游戲，并沒有人能給出回答。所以目前政府事實上是采取鴕鳥政策，撐死膽大的，餓死膽小的，混著往下走。這樣，一方面，在遠郊開發區和位于農村的國家重點工程建設區，地方政府以廉價征收農民土地，造成部分農民生計無著甚或流離失所；另一方面，一些熱點城市城中村和近郊征用土地的補償已達一個家庭幾千萬乃至幾億元的巨額，還由于補償標準不一引發了眾多群體事件。這一方面推動了貧富差距和社會不公平的擴大，一方面推動城市化的經濟和社會成本急劇飆升。

城市住宅用地則又是另一幅畫面。在2004年以前，開發類土地獲取采用的是現在一些人推崇的市場化方式。即在城市規劃范圍內，由開發商分別與城市土地使用權人或城郊農村集體土地的掌控者，個別談判，達成協議后，向城市規劃和國土部門申請土地變性。其中由開發商一方面直接支付補償給原土地所有或使用權人，一方面為土地改變性質向政府上交定額土地出讓金，取得土地開發權。

這種取得土地的方式普遍造成了兩個問題：一是開發商為了低價取得土地，采用種種方法搞定城市工廠等單位和農村集體組織負責人，再去公關城市規劃部門取得許可。許多有權勢門路的人更是利用各種關系低價批取土地，牟取暴利，造成賄賂盛行和開發土地取得的大量尋租不公現象。

二是一部分開發商低價獲取、囤積大量土地，牟取暴利。在一些地方，甚至地方公益和公共設施用地，政府竟然反過來要從開發商手中購買。報上所載東方市領導干部集體土地窩案，就是這種政府去向囤地的開發商高價買地而出現的群體受賄事件?，F在一部分開發商囤積的協議轉讓土地，已經坐地升值幾億幾十億乃至幾百億，但仍可輕易地搞定關系，把土地至今未開發完畢的責任推給政府相關部門。

從這個意義上說，2004年推出的城市住宅和商業開發土地一律要走招、拍、掛程序的政策，本來是遏制腐敗、制止開發土地分配不公的積極舉措，當時也受到了社會上的普遍歡迎和支持。但是，在住宅用地實行招拍掛之后，很快使各地方政府嘗到甜頭，并迅速成為一些大都市和發達地區地方政府的重要財源。這樣，地方政府對住宅用地市場的壟斷和越拍越高的地價特別是“地王”，以及