公眾參與 政府回應 產業升級 社會轉型
世界環境史上的八大公害事件中日本占了一半，1956年到1973年間，工業污染給當地居民帶來了病痛和死亡，隨著污染的日益嚴重，大規模的請愿、示威和訴訟等反公害運動從局部走向全國，迫使執政的日本自民黨不得不探索環境與經濟的協調發展之路......
工業革命以來，發達國家在環境保護上經歷了先污染、后治理，先破壞、后恢復的過程，其間付出了慘痛的代價。最早的工業國英國，其首都倫敦在二氧化硫等污染物的籠罩下一度成為“死亡之都”；最大的工業國美國，其國土曾被“黑風暴”肆虐十年，浩瀚的五大湖至今仍“魚生凋敝”。 作為發達國家之一，日本經歷了同樣的道路。日本是中國的近鄰，相比歐美，其歷史文化和經濟發展模式與中國都有更多的相似之處，如何協調經濟發展與環境保護，日本的經驗尤其值得中國借鑒。 經濟優先導致環境急劇惡化 1930－1968年是發達國家環境與經濟發展矛盾激化的時期，這一階段也是各發達國家重化學工業大發展的時期。 1951年起，剛剛清理完戰爭廢墟的日本陸續制定了鋼鐵、汽車、煤炭、電力等行業的中長期計劃，并在貿易與資本自由化方面采取了一系列措施。通過大規模地向重化工業投資，有計劃地實行企業合并，采取了現代科學技術，擴建、改建和新建一系列重化工企業。從總產值看，重化工業的比重呈劇增趨勢，1951年為 47.75％，1960年為59.32％，1970年69.9％。 重化工業雖能快速提高GDP增速，但資源消耗大、污染程度高，而在這些產業近20年的高速增長過程中，日本從中央政府到地方政府都沒有采取有效的污染防治措施。相反，“污染是資本積累過程中的必然結果”成為當時的主導思想。 于是，從1956年到1973年的18年間，日本一方面創造了年均增長10.2％的經濟奇跡，一躍而成西方第二經濟大國；另一方面，工業污染在20世紀 60年代中期達到頂峰，環境迅速惡化、公害問題嚴重，世界環境史上的八大公害事件中日本占了一半，而且都發生在這一時期。 工業污染給當地居民帶來了病痛和死亡，隨著污染的日益嚴重，大規模的請愿、示威和訴訟等反公害運動從局部走向全國，迫使執政的日本自民黨不得不修正環保思路，探索環境與經濟的協調發展之路。 從1960年代起，日本環境污染受害市民進行了大規模的法律訴訟，媒體也參加進來追蹤報道有關污染事故，反對環境污染的民間組織也紛紛建立起來與污染企業展開斗爭。1970年，日本反對只發展經濟不考慮環境保護的市民人數第一次以45％對33％的比例占據社會主流。 1960年，自民黨的公眾支持率是58％，1969年，這個比例降至48％，反對黨則通過許諾控制污染而獲得越來越多的選票。1947年到1973年，反對黨的市長人數從20人增加到138人。1970年，反對黨還控制了東京、大阪、京都等大城市，管轄范圍內的人口占全國的38％。佐藤首相 (1964～1972)任職期間，其支持率曾一度降到20％，自民黨面臨著一場政治危機。 1960年代末，自民黨與日本國會也開始專門討論環境公害問題(史稱“公害國會”)，這為后來修改《公害對策基本法》、頒布《公害健康賠償法》，以及后來陸續頒布一系列環保法規奠定了社會基礎。 從被動治污到主動治污 日本國內對待環境保護的態度是隨著經濟增長、污染加劇而逐步轉變的，其間大致可分為如下幾個階段：第一階段，經濟發展優先。20世紀60年代以前，日本國內的主題是經濟恢復與發展，對環境保護并不重視。20世紀60年代開始，由于實行高速增長戰略，能源消耗量大增，公害問題開始引起人們的重視。特別是水俁病等三大公害病的出現，使一些人逐步認識到“經濟發展不能以犧牲環境作代價”。 日本治理環境污染的基本手段是立法。日本1967年制定了《環境污染控制基本法》，但其第一條第一款規定，該法的目的在于“保護國民健康和維護生活環境”。但同條第二款又規定，“保護生活環境”應“與經濟健全發展協調進行”。它意味著只能在不妨礙經濟發展的前提下制訂“公害對策”，實行環境保護。在這種思想之下，日本政府對大氣、水質和土壤等環保目標不可能制定更高的標準。企業界為了盡量減輕自己的負擔，則抓住“與經濟健全發展相協調”的條款，對公害治理不力，并堅持拒絕對公害的受害者支付超過50％的損失賠償費。 第二階段，環境與經濟并重時期。70年代日本建立和形成了一批有競爭力的生產環境保護設備的企業，出現了從公害防止到環境保護的觀念轉變，從而進入環境保護時代。這一時期，政府頒布修訂了《公害對策基本法》等法律，刪除了“維護生活環境與經濟發展相協調”的條款；設立了由總理大臣直接領導的“日本環境廳”，在一系列緩解污染的政策實施下，日本的環境狀況有所改善。 進入80年代，又產生了新的公害，即高技術污染、化學物質污染等問題。而政府以開發新能源為中心的新陽光計劃、以節能為目的的月光計劃和地球環境技術開發計劃也開始實施。 總體而言，20世紀70至80年代是日本經濟的快速增長時期，雖然日本制定了一系列環境政策，但企業仍采取被動型的環境污染治理方式。 第三階段，可持續發展優先，確立循環型社會。90年代，日本的環境管理發生了理念上的變革。政府頒布了《環境基本法》、《節能法》、《再循環法》等，推動了日本社會、經濟和環境向可持續方向發展。1994年出臺了《21世紀議程行動計劃》，該計劃的目的是通過可持續發展途徑，逐步實現全球的環境保護?！ ?BR> 日本企業則開始自覺守法，由“被動治污”轉向“主動治污”。加之國外對環境愈加關注且限制嚴格，特別是日本企業對歐美國家的直接投資急劇增加，形勢也不允許日本企業對環保運動隔岸觀火了。各大公司變得十分重視開發環境模擬和協調技術，從產品設計和生產的最初環節就把環境保護手段納入其中。 進入21世紀，日本環保觀念再次飛躍，循環型社會系統的確立，企業主動型治污理念的強化，使日本朝著全領域的環境保護快速發展。 日本經驗的啟示 從視污染為必然到政府、企業、民間一致確立可持續發展的觀念，日本用了30多年時間，日本的經驗教訓帶給我們如下啟示。 第一，公眾的廣泛參與和意見表達是環境良治的有效保障。日本政府之所以對污染做出反應是由于污染造成的社會壓力，而不只是污染的嚴重程度，也就是說，污染的社會強度而不只是自然強度決定了政府對污染反應的快慢和力度。 第二，環境良治對環境與經濟協調至關重要，環境保護是典型的公共物品，它需要政府提供，用以彌補市場缺陷。公眾參與是推動環境良治的基礎條件，但公眾參與不可能真正成為法律的締造者和執行者，而要真正實行環境良治，就需要國家意志的制度化體現，即完善的環保立法和嚴格的環保執法。 第三，充分運用環境經濟手段，建立長效機制，推動可持續生產和消費。 目前，發達國家的環境戰略普遍提倡利用市場機制手段解決環保問題。實踐表明，沒有穩定的投入，環境保護目標將難以實現。要解決這樣大規模的資金投入，除了政府直接投資外，必須充分利用市場機制。市場機制中的排污收費、環境稅收、環境基金等不但可以補充環境投資經費不足的問題，還能推動企業積極參與環境保護，促進消費者購買綠色產品，從而形成良好激勵機制，推動可持續的生產消費模式的建立和推廣。 第四，尊重社會經濟發展規律，調整產業結構，實現可持續發展。 根據日本和歐盟的經驗，只有當國家社會經濟發展到一定高度，才能初步具備環境優先的必要條件。研究表明，環境與經濟發展間存在先升后降的倒U字型規律。根據OECD的研究，西方大部分的發達國家當人均GDP超過8000～10000美元時環境污染才出現下降的趨勢；而具有后發優勢的新興工業國家人均 GDP達到2000～5000美元時環境質量出現改善的趨勢。 世界銀行的研究則表明，僅鋼鐵、煉油、食品、化工、造紙、有色金屬、水泥7個行業就占了全球大氣和水污染物的90％，如果一個國家或城市沒有上述產業或比重較小，那么就可以相對容易或提前實現產業結構的高級化和產業技術的現代化。 20世紀70年代后期，在環境壓力和石油危機的雙重作用下，日本由大量消耗資源、消耗勞動和大量產生公害的重化學工業轉向資源消費少、產值高“知識密集型”產業，重化學工業的比例迅速下降，機械加工和信息產業的比重迅速上升。這一切都對大氣污染的削減起到了顯著作用”，到1980年代中期，產業結構轉變對二氧化硫減排的作用逐漸超過了末端脫硫設備。 (作者單位：國家環?？偩汁h境與經濟政策研究中心) |