[眾議]慎防公營機構“集體腐敗”

 　
　　人大不僅應該審計同級行政機構，還應該把轄區內所有公營機構都納入審計范圍
　　
　　圍繞公營機構反腐敗的話題，筆者最近與美國卡內基國際和平基金會高級研究員丁學良和中國經濟體制改革研究會研究員楊鵬作了一番訪談。
　　

與轉型有內在聯系
　　問：上世紀90年代以來，中國一方面是經濟高速增長，另一方面是腐敗問題越來越突出。1990年代初，一些人士還認為腐敗問題不可怕，甚至說腐敗是經濟發展的潤滑劑?，F在再沒有人這么主張了，腐敗成了制約中國經濟發展和社會發展的瓶頸，現在已經沒有人能夠否認了。所以在2006年的國際反貪局聯合會第一次年會暨會員代表大會上，胡錦濤主席鄭重宣布，反腐敗已經是關系國家發展全局、關系最廣大人民根本利益、關系社會公平正義和社會和諧穩定的重大問題和緊迫任務。
　　反腐敗必須對癥才會有效。那么，中國1990年代以來出現的腐敗，跟其他發展中國家比較，有些什么樣的特點？癥結到底何在？
　　丁學良：我們看到上世紀90年代以來的腐敗行為中，一部分屬于發展中國家共有的；但中國還有非常突出的一點，中國是一個轉型國家，轉型經濟跟發展經濟，這是兩個概念。轉型經濟講的不是經濟發展的程度，而是從一種經濟體制到另一種經濟體制的轉化過程。中國過去十多年出現的腐敗行為，很多跟轉型有內在聯系，而跟發展的關系不大。哪怕是一個人均GDP很高的國家，如果它要轉型，也會遇到這些問題，這是非常重要的一點。
　　所以，考察過去1990年代以來中國出現的腐敗形態，你當然要把它跟發展中國家比，跟菲律賓、印度尼西亞、拉丁美洲比。但這個比較只能告訴你故事的一半，故事的另一半是跟誰比呢？是跟其他轉型國家比，比如前蘇聯、東歐這個系統，還包括越南、老撾、古巴。

　　問：也就是說，中國的腐敗情況是世界上比較復雜的，既超出單純的發展中國家，也超出單純的轉型國家。
　　丁學良：對。中國既是一個發展中國家，又是一個轉型國家。一方面，中國經濟在高速增長，財富在高速增長。除非你有管理財富的更好的體制，否則高速增長的財富會對人們產生誘惑，給一些人“撈”提供一個物質基礎。而體制的不配套，又給一些人“撈”提供了體制條件。所以，在中國往往有點權就能“撈”，這不是一般的發展中國家和轉型國家能比的，他們的“餅”沒那么大，體制問題也沒那么多。

　　問：說到轉軌時期，恐怕俄羅斯跟中國的可比性最強。兩者過去在經濟上都是國有制為本，政治上都是高度中央集權，后來都轉向市場經濟。但兩者轉型時期出現的腐敗形態各不相同。俄羅斯出現大量寡頭，中國好像沒有那么多寡頭。為什么會有這種分別？
　　楊鵬：都是轉型國家，但原來的經濟結構不一樣，腐敗形態就不一樣。俄羅斯原來的經濟結構是以壟斷資源為核心形成的工業體系，有點像我們東北。浙江、廣東原來沒有工業基礎，沒有很大的攤子，如果貪只能點點滴滴地貪，形不成寡頭集團。俄羅斯的電力、石油、礦產、交通都是大型的壟斷國有企業，民間的中小企業幾乎不存在，這就是它的經濟基礎，所以寡頭迅速成形?，F在中國還沒有這種現象。
　　另一個原因，是由于政治生態的特殊，注定了中國的壟斷國有行業不可能像俄羅斯那樣一步到位，通過改制落到個人手上，它的所有制結構沒動，無論電力、鐵路、石油，都只是形成國有系統的壟斷勢力。這就使壟斷企業基礎上產生的暴富，沒有俄羅斯那么明顯。

　　丁學良：俄羅斯寡頭那么多，是因為俄羅斯經濟沒有經歷市場化的全面沖擊，原來那種高度集中的全國性體系仍然沒動，你只要控制了這個體系的制高點，這個體系就是你的。中國不是那么回事，中國經濟上的分權已經很長時間了，高度集中的全國體系仍然有，但已經不如俄羅斯那么普遍了，很難通過控制一個制高點進而控制整個系統。所以俄羅斯的改革是激進式的，俄羅斯的腐敗也是激進式的。中國的改革是漸進式的，中國出現的腐敗也可以說是漸進式的。
　　表面上看起來，中國沒有像俄羅斯那樣大張旗鼓寡頭化，但桌子底下動手的空間很大，而且手法很精致。
　　

來自公權力的“集體腐敗”
　　問：其實不能說中國就沒有寡頭化，一定程度的寡頭化現象中國也是有的。只是表現形式比俄羅斯隱蔽。
　　楊鵬：普京上臺后，對寡頭迅速采取措施。在俄羅斯，資本跟權力分開了，寡頭只是個經濟人，背后缺少公權力支撐，難以構成特殊利益集團。我們這里政治、經濟混在一塊，有的行業巨頭有公權力撐腰，成了特殊利益集團，很難制約。

　　問：有公權力撐腰是一種情況，還有一種情況是公權力直接出面。最典型的比如土地批租，我們的一些地方政府部門直接借助公權力從中盈利。
　　楊鵬：分析腐敗源頭，可以看到一個問題，就是在一些地方或部門，用公權力直接滋養壟斷利益集團。壟斷利益集團借公營機構之殼，最終把公權力才能提供的公共資源、公共機會，轉到了個人手上。只不過這個過程非常曲折，杠桿非常長。局外人一般很難看懂。
　　這種情況下，公營機構中出現所謂的“集體腐敗”，就很難避免了。上世紀90年代以來中國出現的腐敗，主要就表現為公營機構的這類腐敗，這是中國跟其他發展中國家腐敗形態上的明顯分別。但是你翻開刑法，或者翻開其他反貪法規，你會發現它們都是針對個人腐敗來的，不針對公營機構的“集體腐敗”。比如最近一次審計就暴露了大問題，一些部委違規動用各種公款，而且都以億作為單位，但審計出來又怎么樣？沒有一個人因此坐牢。部門違規使用資金，實際上部門的每個人都受益了。這時你會發現，面對這類“集體腐敗”，我們基本上沒轍。公營機構這類問題似乎無風險，或者說風險很小，差不多是免責制。
　　丁學良：你要從公一步跳到私，只要超過6000元人民幣，你就得坐大牢。那怎么辦？你就得在公字上做文章，先化大公為小公，然后一步一步化小公為小私，這么變過來，你就容易沒事了。
　　楊鵬：現在搞的民主評議，在某種程度上難以制約這類腐敗，為什么？提拔、考核領導要征求機構員工意見。但如果你不能搞“創收”，不能給大家帶來利益，民主評議的時候大家就要搞你。這種壓力之下，一些公營機構的領導上臺，往往第一件事就是搞福利，怎么樣多撈利益，分給大家。
　　
　　

制約利益交換和輸送
　　問：按分肥機制的說法，這樣的公營機構往往就是分肥機構。這是中國式腐敗的一個基本形式。怎么解決呢？
　　丁學良：當務之急，是人大要有權審計同級行政機構的賬目，只要做到這一點，情況就會好很多。
　　人大不僅應該審計同級行政機構，還應該把轄區內所有公營機構都納入自己的審計范圍，包括公立醫院，公立學校和壟斷行業的國企等。因為他們基本上不歸市場管。
　　楊鵬：把公營機構的賬目拿到人大討論，通過公眾監督來保障公眾事業公眾化，這對建設和諧社會是非常重要的。
　　丁學良：必須明確一個原則：公營機構一切非法所得均為腐敗。這點上可以借鑒英國制度，在英國制度之下，只要是非法利益都要追究，不管公營還是私營。
　　這里不妨舉個例子。多年以前，我第一次去香港，路過沿海某個城市，他們的負責人想參觀香港的公立大學，我就安排了一下。港方請他們吃飯，吃得怎樣我自己沒在意。過了半年，我再次路過那個城市，那個城市的負責人請我吃飯，那頓飯貴得不得了。席間他就說，香港人太吝嗇。我說為什么？他說上次港方請我們吃飯，竟然是頓便飯，都舍不得招待好一點。這時我才醒悟過來，我就給他說，香港公立大學固然不是嚴格意義上的政府部門，但它也屬于公營機構，按照香港法律，如果財務上沒這個預算，他們不可以用公立大學的任何一分錢來招待客人，哪怕來訪的客人是公務訪問。如果非要招待不可，就得自己掏錢。

　　問：要是私營企業自己拿錢招待對方呢？
　　丁學良：如果私營企業招待政府官員，就有賄賂嫌疑。
　　楊鵬：比爾·蓋茨有次跟一個官員吃飯，三天之后，那個官員就接到清單，說根據公務員條例，你該付多少多少飯錢。不是比爾·蓋茨請不起，是他不敢請。
　　我們對公營機構普遍的利益交換、利益輸送還缺乏制約。這是中國反腐敗重要的課題，在這點上，我們需要破題。
　　(原為《瞭望》周刊2007年第3期“封面文章”，作者笑蜀)