【地方黨委換屆觀察】“權力太集中，容易一言堂”

此次換屆中，七年前率先在全省鄉鎮推行書記兼任鄉（鎮）長的湖北，決定原則上全部分設，其他多個試點省也重新分設。

“一肩挑”能集中權力、提高效率？有基層干部認為，書記、鄉長分設時，也是以書記意見為主。書記兼鄉長后，副書記兼人大主席實際是二把手，分管了很多政府事務，重大事項還要兩人商量，決策效率比以前不會快多少。

鎮書記兼鄉（鎮）長，理論上是為了提高決策效率，實際操作中卻因為“一把手”權力過大，可能帶來“一言堂”的問題。 （唐春成/圖） 

“書記兼鄉（鎮）長，權力太集中，容易一言堂。”2011年11月11日，湖北省換屆辦有關人士對南方周末記者說，今年地方集中換屆時，湖北省已經部署，所有鄉鎮的黨委書記一般將不再兼任鄉鎮長。

實際上，湖北省委在2009年就做出了這個決定，就等今年這次集中換屆的時機進行統一調配。

2004年3月，為配合農村稅費改革，中央決定開展鄉鎮機構改革試點。作為先行地區，湖北早在2003年就推出了關于推進鄉鎮綜合配套改革的試行意見，主要一條就是精簡機構和人員，實行書記、鄉（鎮）長一肩挑。2005年，這一做法在湖北全省推廣。

鄉鎮機構改革在全國擴大試點后，吉林、安徽、四川、寧夏、湖南、山西、江蘇等地都相繼選擇部分地區試點“一肩挑”，并在上一輪地方集中換屆時調整到位。

今年換屆，不乏延續黨政“一肩挑”的地區，如安徽、江蘇等地仍然規定書記、鄉（鎮）長可以“一肩挑”。但最早在全省范圍內推行“一肩挑”的湖北，卻率先宣布放棄，四川、海南、寧夏等地也傳出同樣消息。

進退之間，“一肩挑”的利弊之爭還未消散。

理論上的好處

湖北的鄉鎮改革真正試點是在2004年，全省有7個試點縣（市），監利縣是其中之一。這次監利在湖北又率先于2010年1月重新分設書記、鄉（鎮）長。

監利是長江北岸一個農業大縣，人口超過150萬，2004年起這一輪的鄉鎮機構改革目的之一是精簡機構與人員。改革后，監利21個鄉鎮領導班子，由平均14名以上削減為9名。

就全國而言，據《人民日報》報道，改革后各地鄉鎮領導班子大幅精簡，普遍減少將近一半，試點省份湖北由原來平均16名左右精簡為7至9名，安徽由10至15名精簡為6至8名，黑龍江由9至11名統一精簡為5名。

精簡過程中，書記兼任鄉（鎮）長成為了普遍做法。2005年，湖北九百多個鄉鎮全面推行“一肩挑”；安徽有三成鄉鎮、吉林有89%的鄉鎮實行“一肩挑”。到2008年，試點逐步擴大，四川、廣西、江西、湖南、山西等地都在部分縣市開始試點。

“制度設計的初衷是為了提高行政效率。”時任湖北農辦副主任呂江文2005年接受新華網記者采訪時說，過去鄉鎮的矛盾主要集中在黨政一把手，“一肩挑”有利于減少不必要的摩擦，能減少內耗。

稍晚于2007年改革的四川，也提到了“解決班子不團結”的問題。巴中市巴州區光輝鄉副鄉長浦小平11月12日對南方周末記者說，過去他們的書記和鄉長非常不團結，導致其他工作人員和副職無所適從，遇事不知道該找誰匯報，找一個另外一個就不高興，進誰的辦公室都要猶豫半天。2008年，另一個鄉的鄉長調到光輝“一肩挑”，“矛盾沒有了，作為副職，只要他決策正確，不民主也無所謂”。

但在南方周末記者接觸到的眾多鄉鎮干部中，認為現實中“班子不團結”的并不多，巴州區興隆場鄉黨委書記李才前有過“一肩挑”經歷，這次換屆后也單設了鄉長。他說農業稅取消后，鄉一級由“收錢”成了“發錢”，重大采購和重大事項決策也是上級決定，書記和鄉長其實也沒什么矛盾了。

湖北監利縣朱河鎮黨委書記唐敦浩也有過“一肩挑”經歷，此次換屆后他不再任鎮長。他說，以前干部很多是本地人，但現在干部流動快，書記和鄉鎮共事3年以上的都很少，矛盾不會很深，他認為“解決班子不團結”是相對的，更多是“理論上的意義”。

至于“一肩挑”能集中權力、提高效率一說，他的認識是，書記、鄉長分設的時候，主要也是以書記意見為主。要說效率，書記兼鄉長是一把手，但副書記兼人大主席實際是二把手，分管了很多政府事務，重大事項還要兩人商量，決策效率比以前不會快多少。

“有沒有民主，有沒有效率，實際與書記的自身素質有很大關系。”唐敦浩說，“一肩挑”主要是減少了領導職數。

鄉鎮干部為村民解釋政策。農業稅取消后，鄉鎮一級由“收錢”成了“發錢”，重大事項決策也是上級決定，鄉鎮干部事務減少，書記和鄉長其實也沒什么矛盾了。 （紀向釗/圖）

主席尷尬書記累

在大多數推行“一肩挑”的地區，都由副書記兼任人大主席。持異議者認為，人大是監督政府的機構，當書記兼任鄉（鎮）長后，作為副書記的人大主席無法監督一把手。

但實際上，這個問題并不明顯，四川巴中市巴州區興隆場鄉原人大主席韓才斌說，鄉一級沒有多少可監督的事情，且鄉人大沒有日常機構，不像縣人大有常委會，一年只開一次黨代會，日常只有兩個主席團成員，每個季度開一次會，難以真正履行監督職責。

“人大實際還是在做政府工作。”韓才斌說。他當副書記兼人大主席時，分管了政法、農電、統戰、大調解等工作，兩個主席團成員一個協調交通，一個分管鄉政府機關事務。

“在基層分得沒有那么清楚。”韓才斌說，都以解決實際工作為要。

在當過人大主席又當過黨政“一把手”的唐敦浩看來，“一肩挑”時期人大主席實際就是鄉長。唐敦浩2005年曾擔任過監利縣程集鎮黨委副書記兼人大主席，2008年任尺八鎮書記兼鎮長。

“一肩挑”期間，人大主席的身份是尷尬的。唐敦浩任人大主席期間分管工業、農業、黨群工作等政府性事務，做鄉長的工作，但沒有鄉長的身份，執行起來難以理直氣壯，特別是他不是鎮政府法定代表人，沒有財權，必須由兼任鎮長的書記來簽字。

“外出也名不正言不順。”有次到外招商引資，對方看到唐敦浩的名片后表情遲疑，“我明白人家的意思是怎么一個人大主席來談事。”唐敦浩說，他只能尷尬地開玩笑說“相當于鎮長”，招商成功后，人大主席還不能簽合同，要找兼任鎮長的書記簽。

這也增加了書記的事務性工作。2008年，唐敦浩成為一肩挑的“一把手”之后，體會更深?？h委開會他作為書記必須到，縣政府開會他作為鎮長也必須到，精力都跟不上。當時縣政府開會時考慮書記繁忙，就通知主持政府工作的人大主席，但由于不合組織程序，被叫停了。 “壓力也大。”唐敦浩說，現在鄉鎮的工作重心由原來的征糧收稅轉到社會管理了，維穩的壓力很大。只要有人上訪，上級隨便去一個函，鎮政府就要回復，鎮內只要有人到北京上訪，不分青紅皂白地都要受處分。這樣的責任“一肩挑”后只有一個人承擔。人大主席雖然是實際上的鄉長，但不是政府領導，不承擔責任。

不再“一肩挑”

2004年啟動的鄉鎮機構改革試點經過5年擴大、推進后，2009年，中央啟動了新一輪鄉鎮機構改革。在新一輪改革開始時，一些地區開始走“回頭路”。

寧夏靈武市下轄8個鄉鎮，2007年地方換屆時實行了“一肩挑”，2009年全部重新分設。該市在2010年總結材料中認為，“一肩挑”有四個弊端：權力難制約、事務難應付、角色難定、監督難落實。

2009年是地方人大常委會成立30周年，湖北省人大常委會對鄉鎮進行了幾個月的調研，指出了“一肩挑”的弊病，向湖北省委提出了鄉黨委書記兼任人大主席的建議。當年10月28日，湖北省決定鄉鎮黨委書記一般兼人大主席，不再兼鎮長，并明確到本次市縣鄉領導班子換屆時統一調配到位。

作為湖北最早推行的7個縣（市）之一，監利沒等到今年換屆，去年1月已調整到位。

書記兼人大主席之后，鄉鎮都設立了專職副主席。但這種模式也有爭議，副主席要監督政府，必須經過主席同意，但人大主任由書記兼任，在黨政一體的現實下，書記能允許監督政府到什么程度？

這與縣級及以上的黨委書記兼任人大常委會主任的模式一致。但書記兼任同級人大常委會主任模式之弊已被討論多年，湖北等地已決定市縣兩級書記不再兼任人大常委會主任。

監利縣委組織部干部科科長張文輝說，書記兼任人大主席是省里的決定。2011年4月，湖北省委辦公廳發出了《關于認真做好鄉鎮黨委、人大、政府換屆工作》的通知，提出這種兼任模式。

南方周末記者了解到，兼任模式的關鍵受制于領導職數只有2名正職的限制。

記者查閱了二十多個省份，湖北、安徽、四川、湖南、江西、廣西、海南、寧夏等地對鄉鎮領導職數的配備一般限制在5到9人不等，但正職都只有2名。

11月11日，湖北省換屆辦相關人士對南方周末記者說，鄉鎮只設2名正職，主要是考慮精簡人員。

但在目前的行政架構中，鄉鎮卻有3個正職崗位，分別是書記、鄉（鎮）長、人大主席，這意味著必須有一個職務是兼任的。

湖北省換屆辦這位人士說，鄉（鎮）長不可能兼任人大主席，只能是書記再兼任一職。由于書記兼鎮長暴露不少弊端，且涉及黨政不分問題。而在鄉鎮一級，人大的工作也沒有那么多，所以就由書記兼人大主席。

實際上，在書記、鄉鎮長分設后，“工作沒那么多”的人大專職副主席并沒有專職做人大工作，很大一部分工作還是承擔政府分工，湖北監利縣汪橋鎮專職副主席王訓美分管水利工作，朱河鎮專職副主席遇到一些政府項目時也會牽頭。

今年這次換屆，除了湖北，此前已經黨政“一肩挑”的省份，不少都原則性規定了分設，海南規定書記兼人大主席，副書記兼鎮長。四川、寧夏規定書記、鄉鎮長單設，人大主席可由書記兼任。貴州、江西都規定副書記兼鎮長。