終結金融國資管理弊端——建立金融國資委的再思考

金融國資委的建立絕不是要固化國有控制的金融體系，它應當繼續金融國資的產權改革，逐步稀釋金融國有獨資或控股的金融機構的股權，特別是在競爭性的金融領域。

第四次全國金融工作會議于2012年1月6日召開，新一輪金融改革將如何進行？繼2010年9月29日在《南方周末》刊發《給六十萬億金融國資找個總管家》，建議成立金融國資委后，乘此時機，我再做些更新的分析。

我國將經營性的國有資產分為狹義的企業國有資產和金融國有資產。2003年國有資產監督管理委員會的建立和2008年企業國有資產法的通過，確立了國資管理的基本框架，明確了出資人擁有的權利，即管人、管事、管資產。這些為今后國有資產的管理和國有企業下一步的改革打下了基礎。目前，金融領域的改革面臨著同國企相類似的問題，即缺乏一個終極意義上的出資人。我國主要金融機構都已經建立了有限責任公司或股份有限公司這類組織形式，但金融國有資產的出資人始終沒有明確。作為出資人（股東）應當享有的資產收益、重大決策和選擇管理者的權利卻呈高度分割、分散的狀態。金融國資被不同的部門與機構占有、使用、管理，金融國資的使用與收益都非常不透明，更談不上有效約束。

（向春/圖）

人：干好干壞基本一個樣

從管人方面看，對金融機構高管的選擇是多頭的。部分大型金融機構的領導按級別由中組部任命。另外一部分金融機構的任免權則集中在證監會、銀監會及保監會三個監管機關手中；2003年撤銷了中央金融工作委員會，該委員會擁有的人事任命權也通過“代管黨的組織關系”的方式由金融監管當局行使；近年來在金融市場上頗為活躍的中投、匯金公司、全國基金社保理事會的負責人任免權在國務院；外匯儲備資產、國家外匯交易中心的負責人則由央行任免。

上述人事任命多基于組織關系展開，體現了“黨管干部”的原則。近年來，匯金公司參與了多家金融機構的改革和重組，持有16家金融機構股權。但匯金公司作為股東，只能部分地行使董事、監事提名的權利，無法在現代公司治理的框架下全面行使選擇管理者的權利。干部的選擇、考核標準與高級金融人才、經營專家的選擇標準存在巨大差異，而且當前金融資產管理者的選擇和金融國企的經營效益沒有任何關聯：金融高管作為干部可以隨意調動，也并不按照現代公司治理模式的要求向股東（大）會負責。

事：不該管的管了，該管的沒管好

從管事方面看，金融機構重大事項的決策權大多歸入了三家行業監管機構，行業監管的權力和股東擁有的監督權利被混淆在一起。

國企監管往往沒有分辨內部公司治理與外部市場監管。公司的合并、分立、變更、解散，修改公司章程，以及以股東身份參與的公司清算和破產，公司重大的投資決策等事項都是金融機構內部治理的組成部分；行業準入、市場秩序維護、消費者保護等都是市場監管主體的監管職責所在?，F實里，前者在銀行法、證券法、保險法當中不恰當地配置給了監管當局；后者也由于監管機關存在著利益關聯，而使得監管職責的發揮受到掣肘，監管的傾向性難以避免。

150萬億資產：多頭出資，管理雜亂

從管資產方面看，金融國有資產的實際出資人多頭而不統一，財政部和匯金公司是主要的中央金融國有資產出資人，地方金融國有資產出資人狀況更混亂。據央行統計，截至2011年9月末，我國銀行業金融機構境內資產總額達歷史新高105.71萬億元人民幣，國家外匯儲備達3.20萬億美元；截至2010年11月末，106家證券公司總資產超過2.24萬億元、保險業總資產達4.9萬億元；再加上基金、信托、郵儲等金融資產，可以說，國有以及國有控股的金融資產已經超過150萬億元人民幣。

目前，財政部作為金融國企的主要出資人，擁有廣泛的金融國有資產基礎管理的職權，但卻并不管人也不管事；匯金公司根據國務院的授權，對重點金融企業進行股權投資，現已控制16家金融機構，但匯金公司并沒有金融國有資產基礎管理的職權。1998年機構改革，國有資產管理局撤銷后，本屬該局的金融國有資產管理的職權歸入了財政部金融司。近年來，財政部金融司在金融國資管理方面做了許多工作，如加強金融國有資產基礎管理（清產核資、權屬界定、登記、統計、分析、評估等）、國有資本保值增值結果確認、績效評價、金融高管的薪酬厘定、金融國資的轉讓和劃轉處置、監交國有資產收益等等。但這些工作僅僅是出資人職責的一部分，離管人、管事、管資產三結合，真正履行股東職責的出資人角色相去甚遠，更與財政部的財經市場監管人的法律定位根本不符。

財政部作為行政監管機關，應當專注于公共行政管理職能的行使，如公共財政預算的制定與履行、財政政策的制定與實施、財稅市場的監管等，而不應當扮演金融國有資產出資人的角色。

破除金融企業嚴重的內部人控制

基于以上情形，我繼續建議組建獨立的金融國有資產經營管理委員會，擔當金融國有資產的出資人角色，并另行設立專門機構整合目前“一行三會”金融監管職責，防范金融風險，形成純粹出資人與獨立監管人相結合的金融國資管理監督體制。

必須看到，我國歷史發展沉淀下了大量的國有資產（包括金融國資），這是中國經濟的最大國情。無視這種存在或簡單對國有資產存在價值的否定并不是一種理性的態度。金融改革的方向應當堅持更加市場化的道路和更開放的市場體系，這就需要正視諸如以下這些有待解決的問題：如何加強對金融國有資產的管理，如何破解金融壟斷，如何使金融國企的利益回歸國民股東，如何使市場更加競爭和開放等。

某種程度上說，金融國有資產與企業國有資產在管理體制上遇到的問題是相同的。在企業國資委成立以前，企業國有資產責任人長期不明確。金融國有資產亦然。金融國資委的建立將彌補整個金融國資管理鏈條上缺失的最重要的一環：“出資人長期缺位，內部人控制現象嚴重”，公司治理存在明顯缺陷。只有明確了出資人代表，從制度上明確其權利義務關系，才能建立出資人與各個運營主體之間的“授權”與“代理”的法律關系。金融國資委的建立將明確出資人的地位、權利和職責，彌補金融企業內部治理的重大缺陷。由于缺乏出資人的有效的監督和約束，金融企業內部人控制嚴重。某些金融國有企業的高管年薪甚巨，某些金融國企的資產流失嚴重，這是對全體國民股東利益的嚴重侵蝕。

金融國資不要永遠占主導

從更長周期看，金融國資委應是一個特定歷史階段的過渡模式，金融國資本身需要戰略性和結構性的調整。金融國有資產不可能也沒必要在國民經濟中永遠占據主導地位。

金融國資委應當對金融國有資產管理進行統籌研究和整體規劃，確定金融國資的戰略布局和市場開放的進程，以及未來一定時期內的進退原則、范圍和程度。

金融國資委應推動金融產業結構的調整，扶持民營金融的發展。金融國資委的建立絕不是要固化國有控制的金融體系，它應當繼續金融國資的產權改革，逐步稀釋金融國有獨資或控股的金融機構的股權，特別是在競爭性的金融領域。

在當前金融國資無序管理并缺乏出資人的情況下進行的金融股權轉讓，缺乏規劃，沒有清晰的定價體系，成本極高且效率低下。而金融國資委可以從整體上規劃和調整金融國資的規模、地域結構、行業存在以及股權結構等，提高金融資產運行效率，防范金融風險。

金融國資委應是我國金融改革中的一個階段，同時應制定金融改革的政策目標，并致力于推動漸進的、有時間表的、可監督和可預期的市場化的金融發展與調整戰略。這樣，金融國資委才能夠獲得更多認同和支持。

建立金融國資委是金融改革過程的重要制度構建。它將終結當前金融國資管理過程中存在的管人、管事、管資產方面的混亂局面，厘清金融國有資產的出資人角色，并在此基礎上重新找到中國金融改革的邏輯起點。這樣，一個扮演明確出資人角色的金融國資委加上一個擔當市場監管職能并整合“一行三會”職能的金融協調委員會，如果這套機制得以構建，中國未來的金融改革和金融發展就會有一個清晰的思路與明確的前景。

（作者為中國政法大學教授）