土地改革（五）：建言城市土地征收

（向春/圖）

“土地是國家的，國家當然可以無條件收回”！上述觀念與邏輯至今仍“深入人心”，并主導著相關立法，成為當下城市土地征收種種難題的重要根源。

現行法對城市土地征收的誤解

按理說，憲法所規定的土地征收，當然包含所有的土地征收行為。但事實上，人們談及土地征收，所指卻往往只是農村集體土地征收。難道城市土地不存在被征收的情形？當然不是。

土地征收的典型特征是政府強制獲取土地。由此言之，在城市中，土地征收不僅存在，而且極為普遍，由此所引發的沖突與矛盾，可謂民眾痛心，官方棘手。既然如此，為何城市土地征收這一概念卻隱而不見？

這是因為，人們包括立法者想當然地認為，既然我國城市土地屬于國家所有，那么強制“收回”私人占有、使用的城市土地，是國家土地所有權的當然體現，無非是政府“代表行使”國家土地所有權的私法行為（我國“城市房地產管理法”稱之為“提前收回”國有土地使用權）。更極端和通俗的說法是，“土地是國家的，國家當然可以無條件收回”！上述觀念與邏輯至今仍“深入人心”，并主導著相關立法，成為當下城市土地征收種種難題的重要根源。

且先試舉一例。我國相關的專門“法”，無論是“城市房屋拆遷條例”還是取代它的城市“國有土地上房屋征收與補償條例”，都只是行政法規而非國家立法機關的正式法律。這顯然違反法律保留（注：指對于涉及限制私人權利等重大事項，只能由正式的法律才能進行規定，行政機關不能自行代為規定，大致相當于俗稱的“法無明文授權即禁止”）這一法治的基本原則，并一直為學界所詬病。因為征收是對私人財產權最直接與重大的限制，只有正式的法律才能規定。而之所以如此，其重要的觀念基礎和抗辯理由即在于上述觀念和邏輯誤區。

單方強制“收回”城市土地使用權屬征收

然而，即使城市土地屬國有，國家也無權以其所有權人的身份，單方強制收回私人的土地使用權。私法的首要特征與原則是主體平等。私人依法取得的城市土地使用權，同樣是