【土地改革（八）】如何確定征地的公共目的

現代諸國放寬征收的公共目的約束的背后，隱含著特定的歷史與制度背景。無論如何，征收都必須基于立法機關明確、具體的授權，并需在啟動征收時通過正當程序先行認定是否合乎法定目的。法院則享有最終的審查權。

征收土地必須出于公共利益已是常識，甚至有陳詞濫調之嫌。但貌似不言而喻的觀念中，還有許多似是而非的成分。如何確定征收的公共目的，迄今仍是困擾我國立法的重要問題。

我國現代法制都直接或間接地借鑒自國外，包括征收制度。然而，對國外制度的解讀不能停留于表面，只有系統地梳理清其潛在的制度背景和運作機理，才能為真正解決我國征地公共目的的困境提供有益的鏡鑒而不是誤導。

國外放寬公共目的的背景

2005年美國的凱洛等訴新倫敦市等案（Susette Kelo et al.v. City of New London et al.）（美國聯邦最高法院以5∶4判決新倫敦市市政府以經濟發展為由征收個人地產的行為勝訴）曾在我國引起熱切關注，至今仍被頻頻引以為據。人們似乎認為，為“經濟發展”征地已成為征收制度的發展趨勢和主流，甚至像美國人那樣斷言征收所應受到的公共目的的限制已不再重要。

其實，西方各國都有著類似從公用征收到公益征收的演進軌跡。始作俑者也非凱洛案。典型者如：1954年的Berman訴Parker案（為了重整華盛頓市區中的“破敗區”而征收土地重新開發，類似于我國所言的舊城改造），和1984年的波蘭鎮社區委員會訴底特律市案（Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit，底特律市為挽留通用汽車公司不要遷走在底特律的工廠，以避免失業狀況的惡化和稅收的減少，征收包括波蘭裔居民聚居的波蘭鎮（類似于唐人街）在內的土地，在改善基礎設施之后交由通用汽車公司使用）。

但是，凱洛案等判例之所以要對憲法規定的征收前提條件的“公共用途（Public Use）”放寬解釋，有其特殊的歷史背景，即之前對“公共用途”解釋過于嚴苛。早期征地的“公共用途”被嚴格解釋為必須是“為公眾所使用”的公共設