“懲治不能有效，預防就不要指望有好效果” 預防腐敗局六年“試水”回望

編者按：十八大后，中央反腐動作密集。“將權力關進制度的籠子”，已成為高層共識。

一段時間以來，預防腐敗的制度建設，成為中國反腐敗的制度建設重心，各級預防腐敗局，也成為中國反腐體系的最新設置。這一前置的防腐系統，成立六年來，是否起到了該起的作用？

長沙市芙蓉區搞了一個風險防控機制，“你生日了就發短信給你，不要大吃大辦；你退休了就提醒你，要把公車還回來”。

中國人普遍覺得收錢才是腐敗，但是在國外，“一個官員天天喝茶不干事，搞官僚主義也是腐敗，因為浪費納稅人的錢。”

國家預防腐敗局自2007年9月成立后，已經邁入第六個年頭。中國人民大學反腐學者毛昭輝還記得，“當年預防腐敗局成立的時候，電話都打爆了。老百姓寄予很大期望。”

從那以后，在國家預防腐敗局主導下，制度廉潔性評估、利益沖突防控、廉政風險防控等制度，從地方省市試點發端，漸次向全國推廣。其核心目的如同在2013年兩會上，溫家寶總理政府工作報告中的表述一致：從制度上改變權力過分集中，而又得不到制約的狀況。

時至今日，對于從上至下成立的各級預防腐敗局工作成效，參與其中的學者評價各異。北京航空航天大學廉政研究所副所長杜治洲相對樂觀，“它確實從理念和實踐層面把預防腐敗工作的思路拓展了，這是一個非常重要的貢獻。”持悲觀態度者如毛昭輝教授，“這項制度推進的時候，我就提出很多問題?，F在看來都印證了。”

北京大學廉政研究中心副主任莊德水覺得，對預防腐敗局的期望應該客觀，“腐敗是個系統性的問題，不能認為成立這么一個機構，就能夠完全解決腐敗問題。”

“權威性不夠”

成立預防腐敗局的直接動因，來自于2003年12月中國加入《聯合國反腐敗公約》?！堵摵蠂锤瘮」s》分成三部分：預防，定罪，以及國際合作。“公約有些條款具有很強約束力，是國際義務。”北京師范大學刑事法律科學研究院國際刑法研究所所長黃風教授告訴南方周末記者。

建立相應的預防腐敗機構，同樣是履行公約義務。此外，2004年9月，中共十六屆四中全會首次提出“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉十六字方針，預防腐敗作為構建懲防體系的一部分被重點強調。連同《聯合國反腐敗公約》的明確要求，國家預防腐敗局在此背景下應運而生。

由于預防腐敗在中國尚屬探索階段，國家預防腐敗局2007年成立時，并未新增人員編制，只在監察部加掛一塊牌子，局長由監察部部長兼任，級別為副部級。

從職責看，國家預防腐敗局仍以宏觀組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導為主，而防貪審查方