秋風：規劃的限度

*人們要保障自己的財產權，就必須推動改變這種規劃理念、規劃制度，讓規劃以個人財產權為前提，以每個人最大限度地享有自己產權之收益為目的。*

    北京豐臺區相關部門正在大張旗鼓地拆除業主擴建、改建之別墅，其情形與一個月前深圳市政府高調整治、打擊銀湖別墅區業主所謂違法、違規改建、擴建、翻建行為一模一樣。
    政府進行這類拆除活動時的主要理由是，這類建筑未經政府審批，不合乎政府規劃。輿論也普遍對此表示支持——治理臟亂，誰不樂意呢。但人們可能忽略了一點：中國目前的規劃，在很大程度上取消了個人有效利用其土地的權利。
    政府當然有權制定規劃規范城鎮、鄉村的建設。近代民族國家建立之初，城鎮大量興起，規劃作為警察權的一種自然地出現。不過，與市政所代表的這種國家權力同時興起的，還有強有力的財產權和自由觀念。不論是哲學家還是普通民眾都堅信：財產權是先于法律、先于國家的，政府制定規劃的前提當然是尊重私人對土地的權利。
    在這種制度框架下，城鎮基本上呈現為一種自發秩序。民眾按照自己的審美喜好及經濟、居住需要，在自己的土地上建造或者改建、翻建房屋，無數民眾分散的努力最終形成了一種特定的聚居格局。政府順應人們的選擇建設城市基礎設施，規劃的主要目的是協調個人的計劃，防范個人利用其產權時可能對他人造成的損害，比如別遮擋別家的光線，別在自家屋前建個豬圈污染空氣等等。
    由此形成的聚居區的街道不可能筆直寬敞，城市的建筑當然不可能千篇一律。其實，類似情形在中國傳統市鎮中也可以看到。在這里，城鎮不是那么整齊劃一，但這并不妨礙城鎮生活秩序之井然，每個人各得其所。
    但在當代中國，政府卻具有迥然不同的規劃理念。傳統的“市鎮”與“城”性質完全不同，市鎮是自發形成的，城池是由權力主宰、按照一種意志建造的。所有的城，不論大小，格局都相同，都突出權力的威嚴。在這樣的城里，民眾可以被隨意地撥拉來撥拉去。
    當代各級政府大體繼承了城的理念，大大小小的城市基本上都是古代意義上的城，原來自發形成的市也都被改造成了城。這些城市都是由一個中心統一設計建造起來的。政府在建造這樣的城市的過程中，當然也有規劃，但此規劃非彼規劃。此規劃基于兩個十分特別的制度前提。
    第一前提，土地國有。規劃主要是規范土地的用途、建筑物的風格等。而在中國，城市土地是國有的，政府的種種做法也表明，在政府眼里，鄉村土地也是政府所有的，至少可以透過目前的鄉村治理體系間接地支配。這樣，政府除了天然具有的公共管理者身份之外，又具有土地所有者的身份。中國的法學理論又十分荒唐地把所有權視為一種絕對的權利。因而，政府進行規劃的時候，可以同時以這兩個身份，既行使權利，也行使權力。因此，個人哪怕是在自家別墅所占之土地上建造房屋，也需要到規劃局審批。規劃局則很可能是用公共管理者的權力禁止私人業主享有國有土地的權益，將其保留給政府。
    中國式規劃的另一個前提與此相關，那就是政府的權力沒有受到有效控制和限制。在各級政府官員眼里，他所治理的地方經濟怎么發展，城市怎么建設，民眾怎樣生活，都得由他來規定，他相信他有這樣的能力，他也毫無疑問地享有這樣的權力。因此，地方政府都會提出“經營城市”的口號，城市的改造、建設當然也由政府控制，民眾不過是被動的對象而已。
    這兩者加在一起就意味著，中國式規劃基本上使民眾喪失了自由地安排自己土地用途的權利。法律已經、并將繼續承認民眾對于土地的正常權利，但是，規劃基本上不理會這些。物權法已經規定，個人可以在已獲得建設用地使用權的土地上建造房屋，包括翻建、改建。但是，規劃早已劃定了這些土地的用途，規劃局也絕不可能批準你的任何改建、翻建計劃。政府的規劃取消了個人制定自己的計劃的可能性。
    因此，人們要保障自己的財產權，就必須推動改變這種規劃理念、規劃制度，讓規劃以個人財產權為前提，以每個人最大限度地享有自己產權之收益為目的。
    (作者為憲政學者）