中國土地問題的要害不在所有制

“地權”概念涵蓋土地之上所有可能的權利（rights）和權力（power），亦即私權與公權。在同一塊土地上，既有私權，也有公權。私權不等于私有，財產權更不限于所有權。公有土地有其私權，私有土地更受到公權的限制。

“土地發展權”是一種有益探索。土地問題的要害不在所有制，出路并非“私有化”，需要超越公有、私有的概念陷阱，更多從“公權”與“私權”角度來提出、分析和解決土地問題。

土地是農業最重要的生產資料，工業化和城鎮化更涉及土地利用（特別是農地轉用）問題。本文用“地權”概念涵蓋土地之上所有可能的權利（rights）和權力（power）。從法理上說，這里的權利（rights）是私權，權力（power）是公權。

在現實語境中，由于望文生義，也由于凡事問一問“姓公姓私”的思維定勢，一提到“公權”、“私權”，很易混同于“公有”、“私有”這另一對范疇。而且，“公”常具褒義，公權、公有也儼然帶有某種政治或道德光環；在主流意識形態上，公有特別是土地公有，更是不容挑戰。“私”則常具貶義，私權、私有長時期受壓制。

近些年，隨著經濟社會發展與市場化改革的不斷推進，私權、私有的觀念開始深入人心。但是，由于理論概念上的混亂，以及現實利益關系的復雜性，人們往往把公權濫用的弊端，一味歸咎于“公有”；把私權免受侵害的希望，一味寄托于“私有”。

其實，“公有”、“私有”這對范疇主要涉及經濟改革特別是所有制改革，“公權”、“私權”這對范疇更多涉及行政和司法體制的改革。

當下，土地問題引發的矛盾此起彼伏，土地制度改革的呼聲日益高漲。其中有一種觀點，把土地問題特別是農地問題的要害歸結于所有制，熱衷于談論所有制改革，提出“土地私有化”的藥方，甚至認為藥到病除。

而與之觀點對立的人們，又往往反應過度，如臨大敵，甚至上綱上線，要堅持維護其神圣不可侵犯的所謂“土地公有制”。很不幸地，對立雙方一起患上了“姓公姓私”乃至“姓社姓資”的意識形態偏執癥候群。這種公有、私有的爭議雖然熱鬧非常，卻是雞同鴨講，難有結果，忽略了真正的問題所在。

公權與私權，公法與私法

公權與私權，涉及公法與私法。這對概念源于大陸法系，20世紀以來英美法系的學者對這一對概念也并不排斥。典型的公法有憲法、行政法、刑法等，典型的私法包括民法、商法等?，F實形態的法律文本，往往兼有公法和私法的因素，各有側重。

公法為公權的設立與運作提供規范、設立界限，私法為私權的保障、調整利益關系提供規范。公權具有強制力，而私權體現意思自治。

“私權”往往被理解成是公民個人的私的利益，包括人格權、財產權、物權、能權、債權、親屬權、繼承權、無體財產權、社員權等。

至于公權，自從文明國家出現以來，就是一個事實存在，中外概莫能外。至于其政治基礎，是獨裁專制、寡頭當道或者大眾民主，那是另外一個問題。

人們熟知的那個“風能進、雨能進，國王不能進”的故事，就涉及公權與私權的分野，那時候還談不上民主政治。

至于民主政體下的公共權力，是公民通過法律程序出讓的，公民通過讓渡一部分權利，組成公共權力，以控制社會，維持秩序。從權利本位論的觀點來看，一方面，權利是權力的本源。另一方面，權力又是權利的保障。

具體到同一塊土地上，既有私權，也有公權。私權的行使，受到必要的限制。在英美法系諸國，也多以判例或立法形式規定土地所有權應服從公共利益及禁止濫用權利。

私權不等于私有，財產權不限于所有權

私權不等于私有，雖然私有財