【觀念沙龍】城鎮化不是一個物理問題
城鎮化首先是人的關系，沒有相應關系的調整，不可能有健康的城鎮化。
城鎮化首先是人的關系，沒有相應關系的調整，不可能有健康的城鎮化。
周其仁 北京大學中國經濟研究中心教授、長江商學院經濟學教授，現任北京大學國家發展研究院院長。著有《真實世界的經濟學》，《數網競爭》，《產權與制度變遷》。
十多年前，曾經有一場被稱為“新土地革命”的著名論爭，論者幾乎囊括了中國農村問題的頂尖學者，并波及政界、新聞界。他們一方主張應該讓農村土地流轉起來，應該相信農民有掌控自己財產的能力；另一方則認為土地是農民的基本保障，擔心土地流轉會造成大量沒有任何保障的失地農民。
實際上，這場論爭直到今天也沒有得出結論，可以做出結論的是，無論有沒有得到土地的產權，農民仍視留在故土為畏途，“出梁莊記”仍在中國的村莊里夜以繼日地上演。勢不可擋的城鎮化步伐，才是當下中國不得不面對的真問題。
作為中國農村問題最有說服力的研究者之一，2013中國綠公司年會上，周其仁作為嘉賓主持“城鎮化紅利在哪里”的論壇，順理成章。
在開會前，周其仁特地建議摘掉“紅利”二字：“規劃還沒有做好，方案還沒有實施，現在談紅利是不是太早了？”長期致力于研究農村問題的周其仁，落腳點更關注每一個“個體”本身：人流向哪里，有它的規律，你要善于觀察，尊重客觀事實。“人們愿意去的地方，戶口開放的條件不足”，一個好的規劃、達成安居樂業的生存狀態，最終應該是來去自由并尊重市場原理的。
“政府出錯的可能性很大，要向市場學習。”這是周其仁觀點的核心，要降低出錯概率，同時獲得更好的城鎮化方案，不如“開辟戰場”，讓民間力量、企業家群雄逐鹿，各顯神通。
城鎮化首先是人的關系
記者：目前新一輪的城鎮化運動讓你最擔憂的是什么？
周其仁：這種情況下最大的挑戰在我看來是：中國這么多人口，到底往哪里走，我們不完全知道。拿過去工業化階段為例，工業化在中國是“后起”的，因此難免著急，一著急，就總覺得政府可以在里頭起到更大的作用，而我為什么總強調市場，是因為這不是一個政府能完全左右的領域。但是，我們政府主導非常強硬，比如過去，縣政府、組織上把我派到這里，我就乖乖呆在這里，那現在讓我造城，但造好后是不是人一定來？這可不一定。大家都要去的地方投資不足，老堵，老是亂；還有一些地方修了很多東西，花費了大量的稀缺資源，但是沒有人去，或者去的流量達不到臨界點，產生巨大的浪費，這個苗頭在我們當下的生活中已經看到了。
記者：能舉個例子嗎？
周其仁：過去15到20年間，新增的城鎮人口45%進入了北京、上海、廣州、深圳四大都會城市，大城市永恒的主題是“承載力有限不要來了”，可是即便戶口不開放，人該來還是要來。但是同時，很多新興開發區八條車道寬的全新公路，各種各樣地標性建筑，無人問津。我們討論城鎮化，一定得承認客觀規律的存在，它完全不以官員和學者的意志為轉移。過去國家搞了很多定點工廠，后來很多都不了了之。所以我說要注意市場機制，你別看企業家好像只看利潤，利潤的前提，是要滿足消費者，沒人買單，利潤從何而來？公司、項目往哪兒擺，是好大一門學問。如果要走城鎮化路線，首先必須研究中國人，過去中國人不動是因為“不讓你動”。
記者：有人說新的城鎮化，將是一輪新的圈地運動？
周其仁：這個不要一概而論，城鎮化總要圈一些地，你不圈地，農民怎么進來？要變成城市，不適度擴張也不行。你圈了地，搞了建筑，人真去了，在那里創造新的收入，這沒什么不好。我不籠統反對圈地，我反對圈錯地，然后，圈地當中還有一個重要問題：地是圈對了，但利益分配讓其中一方損失太大，這個也不行。所以，第一，不能圈錯，本來種莊稼的地變成水泥以后寸草不生，空在那里，那是最大的麻煩；第二，圈對了，人來了，產業來了，收入增加了，那么增值部分原住民得多少，開發商得多少，政府得多少，消費者得多少，要有一個大體合理的分配。不要籠統地去反對圈地，媒體很容易把這個問題極端化，要是完全反圈地，農民去哪就業呢？
記者：你之前提到解決這些問題需要注重“互動性”，包括政府與企業互動，具體來說應該如何互動？
周其仁：現在很多城市規劃是政府做的，但是也通過招投標手段，也請優秀的規劃公司來做。還有一種現象叫做“規劃的開放性”，就是面向社會公眾參與，吸收各方意見，這些苗頭都有。但是現在，相對大規模的城鎮化，還要讓這種新的機制成長得快一點。你籠統地講“市場主導”還是“政府主導”，容易極端化。我認為，一方面要提醒政府多向市場學習，注意市場確實要比你厲害；另一方面，要讓企業知道城市建設跟單一項目和投資不同，它有很大的外部性，就是一個事情會牽引整個系統，相互影響，公眾也不是完全靠商業利益可以主導。它要有公眾性，公眾性誰來主持？還是政府。這個階段可能要注意“PPP模式”，即“Public Private Partner”，公私合作。Public的東西要非常注意Private的信號，要變成一個Partner合作的關系，講穿了，就是要從制度上擴大社會主義民主，擴大公眾參與，擴大市場經濟。
記者：以前我們的城鎮化其實是逆城鎮化，為了工業積累讓人們定居在某處不允許遷徙。后來可以自由遷徙了，就為改革開放積累了低廉的勞動力，但是又沒有開放戶籍。這里有一個問題就是，我們期待的城市等級管理制是什么？大城市行政資源項目的能力會讓資金集中在重點城市，中央的項目都在大城市里面，如何放開進行城鎮化呢？
周其仁：這個矛盾有兩個解決辦法：第一，減少城市偏向，把甜頭去掉一點，沒有偏向，怎么會形成“河北貧困帶”和“首都貧困圈”？它有一個平權的過程，稱為“公共財政與服務均等化”，它是公民的權利，不能說你是首都居民就高人一等吧？另一方面，我承認它非一日之功，我的態度是只要往那個方向走，都應該給它一個正面的評價。不要以為城鎮化就是物理上造成的，這是最重要的一個偏向。城鎮化首先是人的關系，沒有相應關系的調整，不可能有健康的城鎮化，我們這個后發國家是看見結果，然后就下命令來達成這個結果，最后就容易擰，容易產生扭曲。當年輕工部把“萬寶牌”冰箱定在廣州，設計的產能規模覆蓋華南六省，后來有下文嗎？這里有多少萬人我放一個冰箱廠，聽起來很合理，可是這里頭好多變數他駕馭不了。城鎮化做錯決定以后，后果絕對很嚴重，你想想看得砸進去多少錢，搞不好最后統統變成不良資產，賠的不是納稅人就是銀行的錢。
記者：舉個例子，北京周邊城鎮化過程中拆遷，有很多村子拆了一半以后進行不下去了，得到補償的農民不能進入城鎮化的趨勢，沒得到補償的農民又覺得錢給得不夠，而政府肯定從銀行借錢，最后土地就進入土地儲備了，你怎么看這種僵局？
周其仁：全世界都有釘子戶，釘子戶屬于外部性問題。日本機場的釘子戶在跑道上生活了多少年？有了問題慢慢解決，至少是種改善。香港那些房子，之所以能夠變成高樓大廈，是因為開發商派了多少人在村里泡了10年20年，跟村里所有人混得很熟，才能有針對性地去解決問題。我們呢，開一個會，以為發一個文件，就能把世世代代住在那邊的人搞定。全世界都有過火爆的活動和武力解決，美國1964年的城鎮化就是“推土機戰略”，很粗放，社會矛盾、族裔矛盾尖銳，現在社區里永遠不得安寧，等于埋了個定時炸彈。你這個叫城鎮化嗎，將來你的城市文明就是巴黎十三區了，可得注意。
記者：變化的靈敏性，是不是應該歸結為需要這種互動性更加頻繁？
周其仁：現在最大問題是沖突太大，動不動就演變成惡性的事件，何苦。能拖的事，拖兩年又何妨。過去是市長書記說拿下，這叫有魄力的干部，那現在我競爭，讓市場起作用，哪塊改造收益大、哪塊愿意把增加的收益合理分配，哪塊就做得通，這就不是長官意志了。
城市比公司頑強，它能粘住你
記者：有人提到城鎮化和產業之間的關系，如果沒有這樣的產業，就業沒有吸納，人進不了城，7000萬流動人口如果進來以后他怎么辦？
周其仁：說反了吧？什么叫城鎮化？城鎮化就是人口湊到一起，收入增高，因為收入高才需要給這些人修相應的基礎設施。城鎮化要回答一個問題，經濟學上它是個困難的問題，就是人湊到一起為什么收入就高了，這個產業跟位置有關系嗎？產業和其他產業的布局有關系嗎？這就是城鎮化的含義，它是工業化的產物之一。你搞總裝廠，得有零部件給你供應，零部件不能離你太遠，太遠運輸成本太高，響應時間太長，怎么應對市場？所以總裝廠跟零部件供應靠得很近是一個趨勢?，F在，可貿易服務業（tradable service）高度依賴大都市，你說廣告應該放在哪里更合理一點？大城市，這是同樣的道理。
記者：現在很多企業看準城鎮化帶來的紅利，舉個例子，萬通的空中城市。你對這些準備在里面尋找紅利的企業家有什么好的建議嗎？
周其仁：紅利是滿足了消費者以后，人家給你的利潤。所以首先要明白人到底要什么，不是說你有錢，就可以搞個城市把人“圈”在里頭，現在連國王都沒有這個能耐，已經不是上山下鄉的年代了。年輕人為什么往大城市跑？技術進步快就是要換工作，多樣化城市當然最有機會換工作。拿底特律和曼徹斯特的例子來說，所有工業城市，尤其是單一產業城市非常危險，但伯明翰和芝加哥就好些。我們現在就是要提醒企業家、政府，包括學術界，高度關注和尊重這個問題背后的道理，你有什么想法都可以，但前提就是你得解決人家的問題，人家才能解決你的問題。我覺得現在不是談紅利的時候，你還沒投資怎么會有紅利？
記者：紅利是不是預示著城鎮化一定有好結果？
周其仁：中國城鎮化是落后的。我們工業化指數47%，工業化占GDP比例大概也是47%，在全球少見。我寫《工業化超前城鎮化落后》提到，城鎮化滯后是因為我們的體制不允許人們自由地湊到一起，但是長遠看來擋也擋不住。我老講過去三十年改革就是流動、激活。最大的挑戰是，他們落在哪里，誰有把握回答？如果沒有把握，用什么體制去處理會好一點？所以，為什么我傾向市場體制，因為它通過相對價格讓不完全知道的事情相對變得更容易知道，市場當中每一個活動就顯示了它的想法。
記者：那我們現在是不是整體高估了城鎮化帶來的紅利，或者說帶來紅利的現象？
周其仁：紅利這東西很難講，后發優勢就是這樣。發達國家都是70%以上的城鎮化指數，高的80%到85%，過去認為能封頂，現在新的理論認為不會封頂。有一種理論甚至認為人類將全部城鎮化，農業全進入城市，這是極端的理論，先不去講它。但至少從統計上看，我們跟一流國家在城鎮化的變量上差距很大，我們現在大概是一九二幾年美國的水平，一九四幾年日本的水平。如果說他們代表了一個空間或未來趨勢，中國就一定會往城鎮化提高的方向走。一個地方建設得好就招人，一招人他們就不走，就有很大先發優勢，研究城市在一二百年的變遷，你就會知道城市一旦出了名，很長時間難以消失。城市比公司頑強，公司死掉得很快，它能粘住你。
記者：有一定慣性？
周其仁：一旦先進入，當然會有慣性。舉義烏的例子，這種小商品市場哪里不能建？但是先在義烏一搭，人一去，買賣建立，信任建立，就不會走了。像深圳，創業的氛圍很厲害，哪怕這里土地貴，勞動力貴，還是得去。這里頭市場機制，企業家精神很重要。你知道政府主導為什么會出雷同的東西？因為他們吸收知識的來源高度重疊，他們老在一個地方開會，聽同樣的報告，穿同樣的服裝，講同樣的語言，你指望他有什么個性？中國有個性的官員只有死路一條，中國的官場是有個性的假裝沒個性，那他怎么可能把事情做好。企業家就不同了，他要標新立異，藝術家就更“離譜”了。所以，城市設計權落在誰手里非常重要。老在一個場所，就形成單一的美學觀，所以，任用人一定要對路，你看過去陳希同當市長，他腦子里古都北京一定全是大蓋帽、尖屋頂。他批項目很簡單，就是你不加頂他絕不同意，最后蓋出一堆千篇一律的建筑。所以這是機制問題，我們所有的不滿，其實是對機制不滿。
“美國很多城市本身就是公司注冊的”
記者：但是這種機制怎么來實現？
周其仁：你看包括馮侖的經驗會發現現在是企業主動去推銷一個方案，推進城市規劃里去。這個努力開始了，企業參與管理人口和建筑樓宇等等。比如成都周邊民營開發區有十幾萬人居住，那個開發區就是民營公司搞的。非完全官僚管理、非行政機制管理也許反而更能井井有條，合理性要比純粹官員管理高得多。
記者：現在有些地方政府提“幸?；鶚I”，公司給它搞整個產業、城市，他負責出錢？
周其仁：設計、規劃、管理三個部分，鼓勵創造，這有什么不可以？下一步我跟王石他們都在講提供“樣板”，把建好的樓盤拿出來，然后呢，現在還有綜合體，封閉的社區，包括現在開放的社區，都可以作為好的例子。美國有很多城市，本身就是公司注冊的。
記者：政府還有公共的一些服務也要加進去。
周其仁：那當然，比如私人武裝就是非法的。公和私這條界線，要探索它合理的鏈接?，F在，公司和社團組織在承擔一部分我們傳統認為只有政府才能管的事兒。這個是中國新型城鎮化道路中非常值得研究的課題。
記者：網絡技術的出現，互聯網公司的興起，對城鎮化走向會起什么樣的變化？
周其仁：很多人問馬云，有了互聯網人還要見面嗎？還要住到一起嗎？很多人以為不要了，我對這種問題高度懷疑?；ヂ摌I務繁榮后，航空的生意是下去了還是上去了？運輸業沒有衰敗?；ヂ摼W是刺激見面的手段，和電話與電報一樣。從經濟學概念看，我們常把互補產品看做互相替代的產品。有了互聯網，很多人說，那我就小城市呆著不就行了嗎？所以三大互聯網公司要搞一個覆蓋全國的配送系統，我只能說，不等你建完農村的人又走掉一半，我在村里等著你送來，還不如我到城里去呢，宅男，也絕對是大城市的產物。
記者：你怎么看待互聯網對城鎮化的促進作用？
周其仁：互聯網不能抵消“人聚集一處”的情況，但能增加新的手段解決遇到的難題，比如城市承載力的問題，就和信息技術有關。拿新加坡為例，他們有一個收費系統，就是到擁擠的地區，要花費更高的個人成本，而到底收多少擁堵費，取決于同時有多少輛車想進來，它完全是即時決定的，是一個變量。而且這個市場機制不是早的笨拙的市場機制，這個系統，全球范圍內的各大公司去投標，有一家中國公司最后中了新加坡城市道路收費系統改造的標，這就是互聯網對城市管理的貢獻。
記者：貴陽金陽新區做了一個城鎮化會戰的規劃，融資方式是地方債，采取引資外遷，保險這種新方法融錢，現在地方政府很急于做大城鎮化，你有什么建議給他們？
周其仁：金融界已經有很多討論了。第一，主流的模式是政府去征一塊農民的地，將來高價賣給市場，有溢價的可能。銀行看在溢價的份上，就拿土地給你融資。這種模式就完全是地方政府主導，你看重慶引資很成功，一億多臺的PC生產能力，看起來很成功啊，不好的消息是什么呢，全球的PC產量在下降，因為往平板電腦和移動走了。這個潮流是危險，你布好局，結果轉型了，怎么辦？出錯的可能性是非常大的，這一出錯，銀行的資本就套在里頭了，所以現在要引進市場化更高的融資手段，你比如發地方債，就比土地融資要強一點。因為地方債要資本市場給你評級，投資公司分析前景，有人看好、有人看空，就會反映到融資的定價上來，所以越利用市場化程度高的手段，將來風險越小。