【新政觀察】二十年糾結 存款保險從起點再出發

編者按：種種跡象表明，推出存款保險制度或將成為金融領域下一個具有實質性突破的改革措施。這項在全世界大部分國家都已建立的金融“防火墻”制度，在中國已歷經二十載沉浮，數次加速，又數度擱置。政策遲遲難推，既有頗為微妙的部門分歧，又受制于欠缺頂層設計的監管協調之困。

為此，南方周末經濟板塊本期特刊發一組文章，記錄此中的政策變遷，以及贊成者、反對者的不同思考。

脆弱的信心崩潰了，存在銀行里的錢也會有去無回。

一個個營業部，擠滿了情緒激動的人群。人們高聲叫嚷著，取出存款，所有存款。

這是1997年的海南，中國金融史上一場并不久遠的噩夢。

噩夢在此后數年間接二連三地降臨。海南發展銀行、威海市商業銀行、鄭州城市合作銀行、汕頭市商業銀行等陸續發生大規模擠兌。

最終是國家出手。自1997年以來，在中國的11起重要的金融機構市場退出中，除廣東國際信托投資公司外，其他機構的債務清償都由國家兜底——人民銀行被迫以再貸款名義提供資金。

然而，這種國家信用背書的制度，即“隱性全額存款保險”制度之下，代價慘痛，央行亦難堪重負：

公開數據顯示，自1998年至2003年以來，中國有三百多家金融機構關閉破產，兌付自然人的債務超過1700億元。央行對這些即將關閉的金融機構被迫發放的信用貸款顯然收回無望。

不過，如果建立存款保險制度，測算結果顯示，可節約央行的再貸款資金五百多億元。

全世界大部分國家都選擇了這種制度。1933年，一場銀行危機后，美國建起了世界上首個全國性存款保險機構，很快就被各國效仿。國際存款保險機構協會的統計顯示，目前已有111個國家（地區）建立了存款保險制度，而金融穩定理事會的24個成員國（地區）中，絕大多數都已建立存款保險制度，缺席者是南非、沙特阿拉伯和中國。

存款保險，顧名思義，是為儲戶的存款提供的一種支付保障，銀行繳納一定額度的保費，為特定范圍存款賬戶購買保險。一旦銀行面臨破產倒閉，將由存款保險機構向存款者支付部分或全部存款，這樣能迅速、有效地處置問題銀行，降低處置成本。

事實上，在中國，遲遲未能破冰的存款保險制度已醞釀近二十年之久。

“之所以遲遲未能推出，主要受阻于三方面爭議。”中投公司副總經理謝平在《中國金融改革思路：2013-2020》一書中寫道，其中之一即是，人民銀行、銀監會和財政部都想成為存款保險的主管部門，“這既有認識分歧，也有一定程度的‘部門權力之爭’”。

而另兩項爭議，則是存款保險機構與銀監會的監管功能、人民銀行的金融穩定機制的協調與銜接問題。

回顧存款保險二十年來時路，堪稱觀察中國式決策的樣本。數次加速，又數次擱置，背后折射的是頗為微妙的部門利益圖譜，以及在此基礎上所建立的、欠缺頂層設計的監管協調機制之困。

存款保險再提速

這是數年之后，相關部門負責人的再度密集公開表態。

2013年兩會上，央行行長周小川破例留任，因政府換屆暫緩的存款保險制度改革得以“無縫銜接”。種種跡象表明，推出存款保險制度或將成為金融領域下一個具有實質性突破的改革。

2013年2月的中國人民銀行工作會議，將存款保險制度視作“今年三項改革重點內容之一”。5月發布的《金融穩定報告》措辭亦十分急切，“當前建立存款保險制度的各方面條件已經具備，實施方案經過反復研究和論證，各方面已形成共識，可擇機出臺并組織實施”。

所謂的共識是指，推出存款保險制度是完善市場化的金融機構“退出機制”，也為下一步民營銀行的設立做好準備。功能完善的存款保險制度如同一道防火墻——在事前防止銀行遭受擠兌，并阻斷風險向其他銀行和實體經濟傳導。而這項制度，也將成為監管機構的審慎監管、央行“最后貸款人”之后金融安全網的最后一道防線。

當月，發改委發布《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》，罕見地單獨列出了存款保險改革的具體要求，并指明由人民銀行、銀監會、財政部等部門負責。

這是數年之后，相關部門負責人的再度密集公開表態。

央行上?？偛扛敝魅瘟铦?013年6月末的陸家嘴論壇新聞發布會上公開表示，人民銀行會同各有關部門已基本達成共識，就存款保險制度的組建積極做好有關準備工作。

一周后，《中國日報》報道稱，全國人大常委會委員、前央行副行長吳曉靈在上海參加中歐商學院活動時更直言，在歷經多年討論之后，中國可能在2013年底提出存款保險方案。

央行行長周小川也于2013年7月份發表署名文章稱，將推進存款保險制度建設，為小型金融機構創造公平競爭環境。

一位曾參與央行存款保險內部論證會的人士告訴南方周末記者，央行