【一周高論（20131121）】改革土地財政的難點

《經濟觀察報》2013年11月16日 周其仁

（原文摘編）現存“征地＋政府賣地”這套制度非改不可。困難在于畸形結合產生畸形的既得利益，要改也難。

每級政府都有劃定的行政范圍。但是工業化、城市化的資源配置，卻不限于在指定的行政區劃里流動。這有內在的沖突。

這些年我看到過最錯誤的配置，就是組織上把一個非常能干的書記、市長，任命在一個位置不宜、人口外流、投資不來的地方為官。這些能干的官員非要打造一個世界什么中心，結果勞民傷財。

在現行土地制度之下，利益沖突隨市場地價的上漲而日趨嚴重。征地的貨幣補償節節升高。還有不少間接成本，包括強拆、官府與民爭利的負面形象以及對社會和諧的長遠損傷。

可現行土地制度體制已顯著改變了地方政府的財政收支表與資產負債表。在前一張表上，賣地收入已構成地方政府可支配財力的重要內容；在后一張表上，地方政府的征地權、征地儲備連同未來還可以征地的潛能，統統轉為其負債的基礎。

說政府征地賣地制僅僅是“土地財政”遠遠不夠，還有“土地金融”或“土地負債”。

改革難就難在這個地方。貿然發動，地方財政怎么辦？地方債務又怎么辦？中國的中央政府對所有地方政府的財政和債務，實際上負有最后責任。這些年土地問題上吵來吵去，說得做不得，相關改革寫進決議也沒行得通（如2008年十七屆三中全會決議的“逐步減少征地規模”），不是沒有要改的理由，而是可能對付不了改了之后可能出現的后果。

【推薦理由】政府當然可以繼續征地賣地，但前提是被拆遷者有博弈能力、有權獲得不低于市價的補償，這才是交易而不是強奪。其實2004年統一招拍掛之前的安排就不錯。在“城市土地國有”的同樣前提下，實際擁有土地的各企事業單位是可以直接在市場上找買家成交的，即一個地方的國有土地供給方有許多個而不是后來的一個。當時的房價顯然是不貴的。