流變：中國彩票蹣跚20年

２００４年４月，吉林市，市民搶購彩票  孫鑫／圖
   

偷生”的福彩？
    民政部原部長崔乃夫是福利彩票的最早倡議者。１９８２年３月起上任的這位民政部部長面臨艱巨任務：以１９８５年為例，全國有１．５億安撫和救濟對象，成災人口３．１６億，殘疾人口近５０００萬。而這一年，能用于社會福利方面的財政只有４億元。
    １９８４年，一位海外華人給愁于找錢的崔乃夫出了三個點子：賽馬，高級酒店增加附加稅，搞彩票。
    從理論上較為可行的“搞彩票”在當時仍非常敏感。在１９４９年后，“黃賭毒”作為舊社會的“洪水猛獸”遭到禁止，彩票也不例外。
    １９８６年４月，在三峽隨同考察的崔乃夫，借機向當時的國務院主要領導陳述自己的困難和想法。建議順利獲得默許。有備而來的崔乃夫之前已展開調研，民政部的報告很快就送到國務院主要領導案頭，還有聾啞協會從蘇聯和東歐國家帶回來的彩票實物作為強有力的佐證。１９８７年初，最高層為發行彩票亮了綠燈。
    據劉國生回憶，第一次與崔乃夫見面時，對方問他，大英百科全書對“彩票”的定義是什么？劉說：沒查過，不知道。崔乃夫說：我查了，大英百科全書上說彩票是賭博的一種。
    彩票的負面影響是決策者們最大的顧慮，崔乃夫也強調“有獎募捐”有利有弊，弊在于可能助長投機心理，變成賭博。中南海還專門向民主黨派和無黨派人士吹風。最后的定調是：只限社會福利，僅批民政一家。   
    １９８７年７月２７日，在河北省石家莊市最大的禮堂——工人文化宮，１９４９年以后的第一次搖獎儀式在這里舉行。在１０個試點省市的火車站、公共汽車站，背著流行軍綠挎包的銷售人員到處兜售彩票。
    出自造幣廠的第一張彩票圖案類似人民幣，面值１塊錢，有一個很長的名稱，叫“中國社會福利有獎募捐券”，一位中國福彩界資深人士說，出國訪問時，外國人不明白“為啥募捐還要有獎”，問到底是慈善組織還是博彩機構?！八麄儾欢?，這是東方的智慧?！?BR>    這個拗口的名字，１９９３年更名為“中國福利獎券”，１９９５年起定名為“中國福利彩票”。

“超生”的體彩？
    １９８７年至１９８９年，社會上對彩票反映冷淡。這三年里，彩票銷售分別為０．１７ 億元、３．７ 億元和３．８ 億元，人均購票不足４毛錢。國家行政學院經濟學教研部張占斌博士稱之為中國彩票的“試驗期”。但在１９９０年，彩票的籌資功能開始顯示，這一年彩票銷售比上年翻了一倍。
    與此同時，由于北京舉辦亞運會，１９８８年國務院批準國家體委發行“第十一屆亞洲運動會集資獎券”，此后，體育部門又陸續獲批發行民運會、城運會、農運會、東亞運動會獎券，但均屬于“一事一批”。
    據原福彩中心一位高層透露，國家體委曾專門找過民政部，請求支持發行亞運會專項彩票，但遭到拒絕。理由是：辦亞運會不符合福利彩票 “扶老、助殘、救孤、濟困” 的宗旨。
    為了突破“一事一批”的限制，國家體委從１９９０年到１９９３年開始積極爭取彩票發行政策，１９９２年成立“國家體委體育彩票籌備組”，這讓福利彩票感受到強烈危機。
    “開始時還受到民政部的打壓，但是到了鄧小平南巡講話發表后，形勢急轉直下?！眲f。
    當年，江蘇省體委派人找到了劉國生，向這個商人借了１０００萬后，率先在宜興賣起了彩票。
    自亞運會獎券發行成功，許多省市體委紛紛要求發行彩票?！坝X得彩票這個東西好像很能籌集到資金?！痹K體彩中心主任陳柏說。
    而福建、江蘇和河北等地亦由地方自行批準，相繼成立了募捐辦、獎券辦，“就像地稅一樣，屬于地方糧票”。
    地方擅自發行彩票的活動讓體彩的誕生增加了現實依據。１９９２年，國家體委起草《關于建立全國統一的體育彩票發行制度的請示》呈報國務院。
    １９９４年４月，中國體育彩票管理中心終于成立，兩家并立的格局由此形成?！斑@應該歸功于當時國家體委的領導?！眲f。

衍生的私彩？
    最開始，彩票銷售成績并不理想?！皼]有固定開獎時間，老不開獎，等賣完才能開。獎項也不大，最多幾千塊錢?！眲f。
    但在１９９２年，形勢發生了變化。開始興起的大獎組即開型彩票，打開了彩票銷售的新格局。北京牛街的福彩銷售點經常被擠得水泄不通，這一年，福彩的銷售收入突破十億關口。但之后兩年增長緩慢。
    １９９３年和１９９４年，彩票在全國呈泛濫之勢。除了地方政府擅自發行彩票外，賽馬也悄然入境。廣州、北京已經開賽，更多的地方準備興建馬場。外商外資亦以各種形式介入，其興趣首先在“樂透型”彩票，１９９４ 年上半年南中國開始興起“六合彩熱”。
    北京大學中國公益彩票研究所所長沈明明甚至認為，中國私彩是跟公彩共生的，“因為口子放開后，人們的需求產生，不去滿足的話，當然有人去做啊，地下私彩就出現了?！?BR>    鄰近香港的深圳市福彩中心１９９３年首次推出自選號碼的福彩，類似香港六合彩，創造日銷千萬佳績，但第二年即被叫停。人民銀行認為，“技術條件不具備，社會心理不成熟”。
    彩票由此進入整頓期。國務院下發了“兩個通知”，禁了六合彩和萬字票。
    政府還要面對更嚴峻的犯罪問題。中辦和國辦為此曾專門下文要求“以免影響社會穩定”。

兩家爭奪
    福彩和體彩，不僅要面對共同的“敵人”私彩，雙方的競爭也開始白熱化。兩者的同質競爭也為業內人所詬病，“除了足彩是體彩獨有的之外”。
    《公益時報·中華彩票》編輯部主任宮微說，這只能導致兩敗俱傷。 
    １９９７年８月，民政部專門向中央領導報送了《關于彩票管理體制有關問題的報告》。它主張的體制可概括為：國務院直接領導，民政部門具體承辦，有關部門實施監督。
    體育產業化的進程，使得發行體彩的必要性開始遭到質疑。上述福彩資深人士認為，福彩是“雪中送炭”，而體彩是“錦上添花”。
    為安撫體彩，民政部的意見是，將原發行的體育彩票納入社會福利彩票體系，統一組織發行，在籌集的福利金中劃一塊給體育使用。
    據悉，中央領導一度同意了民政部的意見。
    “大家都認為體育彩票被槍斃已成定局?！眲嘎?，當時國家體委領導焦急如焚，但在當年“十五大”之后，情況又發生了逆轉。
    第二年，中國發生了歷史罕見的洪澇災害，國家發行５０億元賑災彩票。在此期間，其他彩票品種為其讓道。輿論認為，這是中國從“部門彩票”邁向“國家彩票”的開端。
    統一發行機構只發行一種彩票的建議雖沒有得到實現，但部分改革已進行。２０００年以后，財政部接替央行行使監管權，彩票基金劃入財政部預算外資金專戶，實行“收支兩條線”。
    ２００１年起，原本僅用于本部門的公益金分配出現變化。超過彩票公益金基數的部分，８０％上繳中央財政。這部分錢主要用于補充全國社?；??；鶖祪鹊墓娼?，由民政和體育部門內部支配。
    去年，財政部更是對２００５年以后的彩票公益金分配作出重大調整：５０％的彩票公益金上交中央——其中的６０％補充國家社會保障基金，３０％是專項公益金，而民政部和國家體育總局各占５％。

“多事之秋”
    從１９８７年至２００６年，我國累計籌集彩票公益金１２１９億元。這些公益金，按照國務院的規定，主要用于八個方面的公益事業：民政福利事業，公共體育事業，青少年學生校外活動場所建設，２００８年北京奧運會，紅十字事業，殘疾人事業，補助醫療救助基金和補充全國社會保障基金。
    國務院發展研究中心研究員錢平凡認為，彩票兼有博彩和慈善的性質，但應該強調它的慈善作用。沈明明說，彩票發行的最初目的，就是為了籌錢。
    如何管好錢、取信于民，彩票的首倡者崔乃夫就曾表態，發行部門要“手腳干凈”，“準備隨時接受檢查‘衛生’”。
    ２００４年對于中國彩票而言是“多事之秋”，先是福彩中心雙色球被指涉嫌造假，涉案值４４４８萬元的國內第一大案“彩世塔”案被媒體披露，爬上廣告牌的陜西小伙子劉亮又揭開西安寶馬案內幕。以政府信譽作擔保的彩票遭遇信任危機。
    這一年，審計署進駐國家體育總局，誰也沒想到，此舉會引發更大的風暴。
    在２００５年公布的審計報告中，體彩中心被查出諸多問題，２００６年，被點到的“體育彩票管理中心負責人”張偉華因此被移送法辦。而這一年的審計報告中，體彩又被查出新問題，而福彩中心的５５００萬元資產被指面臨風險。
    其實，早在１９９７年和１９９８年，審計署就兩度披露福彩福利金沉淀過多的問題，當時的民政部部長多吉才讓就指出，問題的關鍵不是不缺錢，而是“各位民政廳（局）長老想把這些錢攢起來辦點‘大事’”，這樣做，資金就有被挪用擠占的風險。
    審計報告曾披露，中國紅十字會下屬單位將財政部撥付的用于檢測項目的彩票公益金６３．３１萬元用來購置小轎車、旅行車，列支辦公用房租金等。 

立法“難產”
    因為存在一些隱患，彩票立法的呼聲一直不絕于耳。
    上海市體彩中心一位人士透露，最新一稿《彩票管理條例》去年底出爐，正處于內部討論階段。這樣的消息已經很難令人振奮。近幾年，媒體多次錯誤預測這個中國第一部彩票法規出臺。
    據了解，《彩票管理條例》早于１９９３年初即開始起草。沈明明２００３年開始關注《彩票管理條例》，在他的印象中，“一稿接一稿”，年年列入國務院立法計劃，但總不能達成一致?！懊恳桓宥冀o國務院法制辦，但法制辦始終都沒正式接手。只有接手后，法制辦會進一步做調研征求意見。大概現在連這一步還沒完成?！?BR>    上述福彩資深人士說：“我們現在是部門在表決，部門都有利益，財政部、民政部、體育總局都是有利益的，怎么能討論清楚呢？”
    沈明明說，“關鍵是上面怎么看，沒任何表態很難辦。高層有了決策后，立法只是技術問題?！?
    或許，只有在彩票得以正式立法之后，已經運行了２０年的中國彩票業，才能迎來一場真正的變革。
（楊靜對本文亦有貢獻。部分資料參考張占斌《博彩業與政府選擇》，特此致謝）