土地在各地經濟發展中擔負著“特殊使命”

■“土地”在各地經濟發展中擔負著“特殊使命”，土地違法的背后，很多隱含著地方政府與中央政府的博弈。

■協議出讓的危害不僅僅在于“低價”，還在于它剝奪了其它意向用地者公開競爭、公平拿地的機會，卻為某些個人提供了權力尋租的可能。

變味的協議拿地
    理論上說，（土地使用權）“協議”也好，“招拍掛”也好，只是出讓方式不同，是買賣雙方相互博弈達成一致的途徑不同而已，并無什么本質上的區別。
    然而，我國的土地制度下，地方政府既代表國家對土地資源進行管理，又代表所有者對其進行經營，在這種“雙重身份”下，本來清清白白的“協議”就很容易變了味道。
    特別在我國市場轉型、經濟發展的特定階段，“協議”往往摻入了多種“色彩”，掩蓋了多種“目的”，難以達到《協議出讓國有土地使用權規定》中要求的“協議出讓國有土地使用權，應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則”。
    這里且不提那種“只為個人謀利”的暗箱操作，甚至違法行為，很多“冠冕堂皇”的理由也足以使“協議”變質。如一些城市政府為提高GDP指標，繁榮區域經濟，增加經濟競爭能力，忽視保護稀缺的土地資源，將地價作為調節杠桿，人為降低土地出讓價格以吸引投資，大規模興建項目，甚至有“零地價招商”的現象出現。而這一切，又往往是通過“協議”這一合法途徑達到的。這種“協議”已成為“低價”甚至“贈送”的代名詞。因此說，我國土地出讓中的“協議方式”，在實際操作中，已經不能作為一種市場供地方式。
    至于低地價惡性競爭在浪費土地資源、導致國有資產流失、擾亂市場秩序等方面帶來的隱患，已經為各界所共識，這里就不再贅述了。
    當然，協議出讓的危害不僅僅在于“低價”，還在于它剝奪了其它意向用地者公開競爭、公平拿地的機會，卻為某些個人提供了權力尋租的可能。
    正是這種隱患，使國家政策逐年加強了對協議拿地的控制與管理。（詳見文后背景知識）

打擊囤地有法可依
    對于開發商而言，大量囤積土地有利于壟斷區域土地市場，操縱房地產價格，獲取土地隨時間形成的大幅增值。這種行為雖然符合商業經營和逐利的思維，但土地不是普通的商品，它具有公共資源的屬性，政府不應該允許其在少數人手中大量占有并閑置。嚴格控制開發商囤地是規范房地產市場，維護公眾權益的必然要求。
    這方面的重要法律是“兩年內不開發，政府可把該土地收回”。在房地產管理法第二十五條中早已明確，即：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權?！?BR>    國土資源部發布的《閑置土地處置辦法》中，對“閑置土地”的認定和處理進行了類似規定；此外，2006年7月開始執行的《國有土地使用權出讓合同補充協議》，也對出讓土地的竣工時間、投資總額、投資強度等做了明確的約定。這些措施主要針對占地者閑置土地和囤積土地。

關于碧桂園張家界拿地
    關于碧桂園的事，我沒調查過一手資料，但就你們報道的情況而言，這里的關鍵不是“高駿和碧桂園是不是一家”，而是如果真的存在明暗兩個協議，那么，這種行為本身就是違規的了。
    這方面，并不是沒有規定。首先，這塊地既然是經營性用地，就不能協議出讓，那么不論給誰，事先有如此詳細的“土地協議”就已經錯了。
    此外，按《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》中規定，從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排。
    而且，通知中明確了土地出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括土地補償性成本（征地和拆遷補償費用）、土地開發性成本（土地前期開發費用）和土地凈收益（土地出讓收益）三部分。
    如果真嚴格落實這些配套規定，應該是能夠管得住的。我覺得很多方面不是沒有規定，而是沒嚴格執行，沒有真正依法追究責任的問題。
    目前，土地違法案件較多，甚至出現令行而禁不止的現象，我認為一個重要原因在于“土地”在各地經濟發展中擔負著“特殊使命”，土地違法的背后，很多隱含著地方政府與中央政府的博弈。當然，某些腐敗分子為個人私利鋌而走險的事例也有，這里暫且不談。
    自1994年財稅體制改革后，實行地方政府“分灶吃飯”，使得中央政府和地方政府有了各自不同的利益目標，地方政府為了發展經濟，不惜犧牲資源的心情也就能夠解釋。再加上，當前的干部考核制度、考核指標體系不完善，以GDP為主的經濟指標被過度放大，也促使地方政府以經濟發展為首要目標，甚至低價賣地，放棄國有土地資產收益，慷國家之慨以“招商引資”，其過程中必然引發違法、違規用地事件。
    當然，土地法律制度體系本身也有一些不完善之處。所以說，土地問題是一個系統問題，要解決好，一定要標本兼治、各部門協調才行。

■背景知識
土地出讓規范史
    我國土地市場開放以來，土地出讓政策的調整路線是：逐步擴大市場化配置土地資源的范圍，日益強調公開公平公正的土地市場秩序。
    1990年的5月19日出臺的55號令（《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》）出臺時，土地市場剛剛開放，55號令的重點是明確土地使用權可以“交易”，區分“出讓”與“劃撥”，對出讓的具體方式僅進行了粗略規定。
    1999年，國土資源部提出 “整頓土地市場”，“推行招標、拍賣出讓國有土地使用權”。
    2002年，國土資源部發布11號令，在當時業界人士稱之為“第二次土地革命”。它強調了“各類經營性用地必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓”，強烈挑戰了我國土地配置中長期以來實行的按計劃配置、按權力配置、按某些官員們集體或個人意愿配置等陳腐的思想。
    2004年，國土部71號令出臺，劃定了“經營性用地”協議出讓的最后期限，在政策層面徹底關閉了經營性開發用地協議出讓的口子。
    2006年8月實施的“兩個《規范》”（《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權范》和《協議出讓國有土地使用權規范》），分別為協議和招拍掛出讓國有土地提供了具體、詳實的技術標準和行為標準。
    國土部78號文將2007年6年30日作為處理工業用地出讓遺留情況的最后期限，從而也為工業用地的協議出讓劃定了 “時間紅線”。
    （相關資料由國土資源部中國土地勘測規劃院地價所副所長趙松提供）