【等待流轉的土地】——周其仁詳解小產權房蘊藏的大機會

變革土地制度的時機已經成熟

 

 

商品房價格高企，迫使許多人轉而選擇小產權房　　Phototex/圖

    今年以來，各地的小產權房紛紛浮出水面，在北京、成都、濟南等地都出現了大面積連片建設的小產權房。
    小產權房大量出現的深層原因是什么？小產權房背后，又蘊藏著怎樣的變革現行土地制度的大機會？
    7月7日和9月10日，南方周末記者在北京和上海分兩次采訪了北京大學中國經濟研究中心、長江商學院教授周其仁。周其仁是國內最注重實地調查的學者之一，他二十余年來一直關注農村土地制度的變革，亦是產權研究領域的專家，深有建樹，影響力廣泛。

小產權房應合法化
   房能交易，地不能交易，而房又是蓋在地上的，這種令人尷尬的制度碰到房價高企的現實，就逼出一個小產權房來
    南方周末：2007年，飛漲的房價中，價格低廉的小產權房大量出現，成為一個引人關注的現象，以北京的房地產市場為例，小產權房就占了20%以上。為什么會出現這種情況？
    周其仁：這是經濟規律使然，當物品的相對價格發生重要變化時，權利人必然會做出反應，從而引出權利關系的變化。
    所謂小產權房，大都是建在農民的宅基地上面。農民住在宅基地上的自用房里時，他的效用可能并沒有變化，也許就是500元/平米。但是，當周圍的商品房價高達7000－10000元/平米時，相對價格發生了巨大的變化，農民住在同樣的房子里，機會成本就變高了。
    小的反應和變化早就開始了。兩億多農民隨著城市化進程涌進城市，他們住在哪里了？大多數就是租住在城郊結合部農民的房子里。這些靠近城市的農民比較幸運，他們的宅基地因為涌入來的巨大需求而導致租金上漲。這些農民有權出租他們的房子嗎？有的。早在1962年中共八屆十中全會通過的“農村人民公社60條”，就規定農民自己的房產可以出租、也可以買賣。
    最近的情況是，因為相對價格變化太大，所以更多近郊的農民干脆拆掉平房，統一蓋成樓房，除了自己住的，剩下就賣給城里人。
    當然這種反應，也滿足了很多人的需求。我去問過買小產權房的人，很多老人和剛工作的年輕人，他們買不起城里的商品房。
    南方周末：這種更大的改變是否就不合乎法律規定了？
    周其仁：這一點是模糊的，這正是小產權房現象大規模出現的一個空間?！掇r村人民公社60條》承認農民房產的交易權利，但又禁止宅基地的交易。問題是，房與地密不可分，不準出租、買賣宅基地，卻可以出租、買賣蓋在宅基地上的農民房，那老鄉們交易了房產就等于交易了宅基地，不過大家都不提這個事情罷了。再說，租和賣之間，本沒有明確的界限。人家把農民房“出租”七十年，不等于城里的大產權商品房？
    話說回來，地和房不一致，說明現行制度是個令人尷尬的制度。這種制度碰到房價高企的現實，就逼出一個小產權房來。
    除了相對價格的推動和模糊的法律空間，商品房的建設經驗也是一個條件，農村集體看到國家征地、賣地、搞房地產大發利市，他們也可以學的。
    南方周末：所以雖然先有建設部的風險提示，接著有濟南市政府的強行拆除，到最近北京再次強調土地督察中加強對此類違規土地的審查，但終究沒有一個明確的說法。
    周其仁：是的，還沒有明確說法。國土資源部的一位官員說，集體建設用地流轉情況很復雜，正在調查研究。我認為這一說法符合實際，也是聰明的說法，就是沒把這條路完全堵死。實際上，小產權房價格比商品房低一半以上，由于銀行不給按揭，要一次性付款，所以基本都是中小戶型，這不正好跟政府宏觀調控房價的目標一致么？
    從常識看，小產權房增加了供給，滿足了部分住房需求，肯定是平抑房價的因素。要是這部分住房需求沒被滿足，那么市場的住宅需求一定更大，房價的壓力就會更大。目前它的平抑作用沒有從數據上體現出來，因為現在計入各地房價指數的，僅僅只是國有土地上大產權的房價。

 

農地無法交易，是農民收入增長緩慢的重要原因之一　　王熙維/圖

政府不必非做惟一“地主”
    為什么農民和農村集體不能直接參與土地的轉讓？為什么政府非要當惟一的 “地主”？為什么農民無權分享城市化帶來的地租收益？
    南方周末：那么，應該允許小產權房合法化？
    周其仁：這至少不失為一種選擇。近來地價房價屢創新高，政府面臨很大壓力。小產權房怎么看也是幫你解決問題的，順勢給予合法通道，在承認的基礎上規范、完善，是值得考慮的。
    南方周末：這就要觸及到土地制度了，您曾提出，“小產權房是對現有土地制度的一次挑戰”。
    周其仁：我也認為其中包含一個很大的機會。小產權房對現有國家征地、批租制度形成了挑戰，它實際上在現有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。不管我們承認不承認，被這幾年的地價房價逼的，小產權房在規模上也突破了臨界點，不再是農民個別的零星行為，而是村集體和鎮政府的成片開發。買房和蓋房的人都看到了一個新選擇、新機會。這是一個拐點，表明改革城鄉兩元土地流轉制度的時機已經成熟。
    我國現行土地制度將土地按所有權分為國有和集體兩類，1987年修改《土地管理法》之后，國有土地已經可以通過“招拍掛”直接轉讓使用權和收益權，但農民的集體土地進入市場的合法通道至今懸而未決。從整個土地制度看，農地有了2002年的承包法，已經明確了使用權、收益權和轉讓權都歸承包農戶。農村建設用地的使用權，多少年來，實際上就是農民、村莊集體和鄉鎮企業占著，問題是轉讓權不明確?，F有農地轉為非農用的建設用地，農村自用的建設用地要轉讓他用，只有國家征地一條路。
    為什么農民和他們的集體就不能決定土地的轉讓，就不能參加土地使用權的市場交易？更進一步問，為什么政府非要當唯一的、壟斷性的“地主”？
    從世界范圍的工業化和城市化進程來看，農民的收入增長要靠三個來源：出售農產品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。中國經過這么多年的改革，農民得到了農產品買賣和打工的權利，但絕大多數農民還是很少分享城市化帶來的地租收益。

現行土地制度不適應經濟發展
　有一句話說得好，“城里的房子買不起，鄉下的房子賣不掉”。這個困境是城鄉土地轉讓制度沒有打通造成的。
    南方周末：類似的對土地制度的挑戰是第一次嗎？為什么會出現挑戰？
    周其仁：挑戰的出現根源于現行土地制度不適應經濟、社會發展的要求。一方面，是房價高漲，很多城市人買不起房；另一方面，是兩三億人離開出生地常住城市，他們原來居住的房子和農村建設用地大量閑置。你們的一位記者訪問廣州的農民工，有一句話說得好，“城里的房子買不起，鄉下的房子賣不掉”。這個困境是城鄉土地轉讓制度沒有打通造成的。
    問題不斷在發生。早期改革開放，村集體有地沒資本，外來企業有資本卻不能使用集體建設用地。后來村集體就與外來投資方“合作辦”企業，實際是出租標準廠房，等于部分集體建設用地進入了市場。這種情況在南海、昆山都出現了，其他地方也不少，例如最近重慶的“農地入股”。
    不過，對土地制度的這些挑戰，仍然限定在工業生產領域、招商引資的范圍，社會影響不那么大。到了小產權房，挑戰就涉及城鄉的千家萬戶。所以這個挑戰更大，涉及人口更多，也許能得到更多公眾的理解和支持，為全面改革準備條件。所以說，小產權里可能有大機會。

變革可從兩方面突破
    復墾可以給當地農民帶來工作機會；買賣土地指標可以給當地政府和農民帶來收益，用來建設新農村、改善農民生活；更多的土地供應則可以降低城市的房價，這是一石三鳥之策。
    南方周末：怎么把握這個大機會？一下子完全放開集體土地流轉權，肯定會帶來市場動蕩和權力尋租等一系列問題，如果漸進地改革現行土地制度，又該從哪里突破？
    周其仁：可以兩條路并進。一條路，小產權房規范和合法化。另外一條路，開放農村建設用地的指標流轉，在試點區域建立農村集體建設用地的交易市場。
    要看到，只有非常小部分靠近大都市的農村，才搞得成小產權房。但是農村建設用地流轉的文章，比小產權房要大得多。這就是允許、組織集體建設用地的指標轉讓。
    我國是一個實行土地用途管制的國家，為了保護有限的耕地，法律要求城鎮搞建設占農地的，一定要占多少、補多少，也就是土地管理的占補平衡原則。補農地的辦法，一種是到人口密度不高的農村去造田造地，還有就是重新整理、建設現有農村，把大量未經有效利用的農村建設用地騰出來，再復墾為農地。
    用后一種辦法，這塊復墾為農地的土地，所有權還是農民集體的，還可以由農戶承包耕作，但從中也“分解”出一個建設用地的“指標”來。農村地價不值錢，此指標就無人問津。但是，城市地價大漲，旺盛的需求就推動買方爭奪這高度稀缺的指標。
    對農民來說，轉讓這份指標可能獲得的收益，恰恰是他們重新整理村莊、節約農村建設用地的動力。多騰土地，多賣指標，就可以籌措更多資本，來推進農村建設和幫助農民進城。
    舉一個實例，9月我到云南開會，順便在大理市喜洲鎮的文閣村看了一戶農民，他家宅基地面積共400平方米，戶籍人口5人，但常住的只有爺爺奶奶加一個7歲的孫子。兒子兒媳在大理打工，是常住城里九年的“農民”。大理最貴的地價多少呢？345萬元一畝！我想不要多，你們只需付2萬元的代價來買200平米的指標，這家農民就一定高興地去舊布新，再把騰出的200米土地復墾為達標的農地。
    不要以為是我憑空想象。兩年前在浙江長興，今年7月在成都市的邛崍，我實地看過在城鄉通開條件下，合理配置土地資源的嘗試?；巨k法就是市縣財政墊資，改造舊村建新村，騰出農村建設用地，墾復后再把稀缺的建設用地指標置換到中心城鎮。特別是邛崍做得實在好，很值得你們向更多讀者詳細報道。惟一讓人著急的是地方財力有限，而農村又那樣廣袤，要更大規模推進，非考慮引入市場機制、動員更多社會資本參與不可。
    要緊的是，這個方向的試驗，可以在不減少耕地總量的前提下，增加城市建設用地的供給規模；可以從旺盛的城市房地產需求中，為建設新農村、改善農民生活、幫助農民轉移籌措更多的資本；也可以通過增加城市土地的供給，緩解地價房價的過快上漲。實話實說，如此一舉數得的好事，近年還沒有遇到過。
    所以我一貫的觀點，是我們國家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地資源的制度。農村建設用地轉讓的制度化試驗，是推出的時候了。難題和風險不會少，但權衡利弊，不敢試一試，就什么也談不到。
    要明確，城市化總的說來是可以大大節約土地的?，F在看不出這等效果，主要就是大批農民進城后，原來鄉下占的建設用地還占著。為什么不放棄？留條后路可能是一個理由，但我認為，更大的阻力是農村建設用地沒有退出機制，沒有補償措施。不占白不占，大家就占著。啟動土地指標交易給予補償和獎勵，數目驚人的閑散土地會流轉出來的。
    最后，通過土地指標交易傳遞的市場信號，還可以優化城市建設規劃，不再完全按照行政級別規劃。行政主導的工業化城市化，有可能帶來第二層意義上的土地資源浪費，比如規劃和指令失誤，劃定的“城市”沒有人去；看不起眼的地方卻人氣很旺。比如義烏只不過是個縣級市，可是萬商云集，那里的地價就高得離譜。如果競價取地，義烏勝出的機會大，與經濟的實際要求容易相符。一位在那里搞投資的朋友說，義烏商業用地奇缺的狀況，甚至把前些年異地交換土地指標的“老辦法”也重新激活了。不知詳情，有機會要去看一看。反正該發生的總會發生，主動去做、去試，發生的成本低一點，于國于民、于城于鄉，都是有利的。

土地指標交易具備可操作性
    當時我確實感覺無路可走，成為一個兩難的問題。如果放開土地流轉，即使只是指標流轉，也會傷害農民；如果要保護農民，仍然是一潭死水。意想不到的是，小產權房的出現捅開了另一個口子。
    南方周末：中國很多改革措施都是自下而上做起來的，土地指標交易是否也在實際生活中存在，您的這個設想來源于哪里？
    周其仁：受實踐的啟發。因為農村集體土地的流轉，一直都小規模地存在著，過去蘇南和蘇北就曾經用土地指標交易的方式來配置建設用地。但2004年宏觀調控、關緊土地閘門、嚴查指標交易之后，類似的做法幾乎消失了。
    今天看，不是土地指標交易本身不對，而是當時指標的來源有問題——在征地制度下強制占用農民的土地，補償很少甚至完全不給補償，嚴重損害了農民的利益。那種局面，不叫停不得了。但是停了，往市場化方向走的一條試驗之路也封死了。
    真的是兩難的問題，一時無路可走，只好靠強化行政管制。但意想不到的是，小產權房的出現捅開了一個口子，提出一個新問題：在不動耕地的前提下，能不能把農村建設用地的文章做起來，在監管和法律規范下能不能嘗試走出一條新路來？
    南方周末：但是這樣就能解決現在土地市場和房地產市場出現的所有問題了嗎？建立土地指標交易市場是不是也會帶來利益分配不均的問題？政府如何能做好監管？
    周其仁：集體和農民之間的收益如何分配的確是個大問題。所以政府首先要做好法律法規建設，明確利益分配等關鍵問題，保障農民權益；其次建立一個統一的指標市場，這個市場負責驗收復墾后的農地，負責監管指標交易；最后做好監管，這種監管成本遠低于現在的事后土地監督，因為權利主體為了上市獲益，必須照章辦事，并接受事前審查。就像證券交易所和上市公司的關系一樣。
    任何市場都會出現違規、侵權的行為，所以法律和公眾監督非常重要。我們要比較的是土地交易市場的設立，是不是可能因為土地的集中交易，反而降低了發現問題和執法的成本？我認為存在這個現實的可能性。不準交易，違規數量也不少，而且因為土地案子都是分散的，查辦的難度很大。國土部的新聞發布會介紹說，今年全國要查處的土地違規案件，多達1萬多件，國土部差不多變成辦案部，長此以往，也不是個辦法。

能夠抓住這個機會嗎？
　小產權的登堂入室和土地指標交易的激活，表明我國土地制度改革的機會正在來臨，但能否抓住這個機會，不十分令人樂觀。這里面的阻力，一是觀念上對土地流轉有根深蒂固的恐懼，二是既得利益太大了。
    南方周末：建國以來，土地制度一直在進行或大或小的改革，一個基本的演進邏輯是逐漸放開使用權、收益權和流轉權，但顯然流轉權的合法化難度最大。這一次又會碰到什么樣的阻力和困難？如果能夠突破，動力在哪里？
    周其仁：土地改革的推進確實非常困難、緩慢。1950年代末，就曾經出現過將農地承包給農民的制度，但農地的使用、收益、流轉權，經過1980年代全國包產到戶的浪潮，中央發過五個“1號文件”，直到2002年國家才真正有一部農地承包法。前后加起來，46年時間過去了。
    現在是建設用地轉讓權的改革，難度更大。能否抓住這個大機會，我沒有那么樂觀。
    這里面的阻力，一是觀念上對土地流轉有根深蒂固的恐懼，二是既得利益太大。如果改不動，就是一個進退兩難的僵局。
    當然，也有巨大的動力。除了市場推動之外，維護現行征地制度、政府當獨家“地主”的成本也越來越高了。比如政府主導的拆遷，成本越來越高，逼著要考慮其他的招數。
    最大的希望，還在于第一線的改革實踐。