村官被撤能否訴訟

    湖南省邵陽縣第六屆村民委員會換屆選舉，選票送上田頭。相關司法解釋的出臺，

將從法律上保障村民的自治權利不受侵犯  李愛民／圖

２００２年９月１２日本報一版

一樣被撤，兩種結果
　?。冈拢保等?，最高人民法院發布首次司法解釋立項計劃，明確提到，將對“村委會成員被非法撤換、停職、誡勉等能否提起行政訴訟”作出解釋。消息顯示，中國村官在任職上有望獲得更確定的司法保障。
　　對王華來說，這是個遲到的好消息。王華告訴南方周末記者：“是該通過法律來追究了?！?BR>　?。玻埃埃材辏冈拢玻踩?，北京市房山區，大石窩鎮領導到惠南莊村里開了一次會，會上宣布停止王華村委會主任一職。會后，王華還沒緩過神來，就讓上交任職證書。王華當時想，證書是房山區民政局頒的，他這個村主任是村民選的，怎么讓鎮上的人說撤就撤了呢？
　　王華找有關部門反映情況，房山區民政局、房山區農村工作委員會、北京市民政局、國家民政部基層政權司，“都解決不了”。最后，他想到找律師。律師說，這種案子法院要是受理了，王華肯定勝訴，就怕法院不受理。
　　不出律師所料，房山區人民法院、北京市第一中級人民法院、北京市高級人民法院以相同理由裁定不予受理：村民委員會組織法沒有相應的規定（村委會成員被非法撤換、停職可以提起行政訴訟）。
　　王華想不通：“如果法院不受理，那村民委員會組織法的規定不就是一紙空文？”王華說的規定是村民委員會組織法第１１條：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！?BR>　　北京的法院不受理，江蘇的法院援引這條法規給了王士豐一個說法。１９９８年，王士豐當選江蘇省淮安市淮陰縣王營鎮王莊村村民委員會主任。兩年后，因行政區劃調整，王莊村與張莊村合并，保留王莊村，王士豐仍任原職。３個月后，王士豐被王營鎮黨委、政府免去職務。王士豐以王營鎮政府違法行政為由將其告上法庭。
　　淮陰縣法院受理了此案。法院審理認為，被告王營鎮政府對調整后的村委會應當給予指導，并及時組織村民依法選舉產生新的村委會主任、副主任和委員，不得指定、委派或者撤換。被告王營鎮政府的工作人員宣布免去原告王士豐擔任的村委會主任職務，沒有法律依據，屬違法行為。
　　王華和熱心幫助他的人還是從王士豐的勝訴看到了希望。二審維持一審裁定，在熱心人士熊偉的幫助下，王華到最高法院信訪辦申訴。接訪的人告訴他，不能越級申訴，應該先去北京市高級人民法院。被第三度駁回之后，王華才知道，他這種案子，法院受理是例外，不受理“屬正?！?。
　　正苦于投訴無門時，王華被區里找去談話，說如果下次選舉他能再次當選，那自然證明鎮里的停職決定是錯的。
　?。玻埃埃茨辏对潞徒衲辏对?，王華兩次當選村主任，卻備感無奈。

法律外處理
　　王華和王士豐的事情都上了《人民日報》。他們起訴當時，正是村官遭鄉鎮政府隨意撤換的多發期。
　?。玻埃埃材辏乖拢保踩毡緢笤鴪蟮?，全國村民自治先進市——湖北省潛江市，自第四屆村委會換屆以來，被鄉鎮黨委、政府非法撤換的村委會干部達６１９人，涉及２６９個村，占全市的８１．７５％，其中１８７個村的村主任被非法撤換，占５６．８％?！皾摻瓨颖尽敝械拇逯魅魏蜗荣F兩年間經歷４次被免、５次復職（見南方周末２００２年９月１２日一版《三年撤了１８７名民選村官》）。
　　民選村官上任后，要查賬的、公開理財的，不積極配合收稅費的、手段不硬的，不是鄉鎮干部親信的，往往被叫下臺。村委會和村黨支部的微妙關系也致使村官屢遭撤換。山東曾發生５７個村委委員集體辭職，原因是：村黨支部和鎮黨委鎮政府片面強調黨的領導，采取支部包辦代替村委會的做法，村里的財務和公章都由村支書掌管，鎮黨委鎮政府不但不解決村官反映的問題，還隨意任免村委會成員。
　　一位當時在民政部搞信訪接待的工作人員告訴南方周末記者，１９９８年村民委員會組織法開始正式實施，鄉鎮上一些“傳統的做法”在法律面前紛紛“現形”，隨意罷免、撤換村官就很典型。
　　據這位民政部工作人員回憶，當時，被撤換的村官到民政部上訪，幾乎手里都攥著村民委員會組織法的單行本，不少人對該法第１１條倒背如流。
　　這部法律沒有明確規定他們可以到法院告鄉鎮政府，這成為法院拒絕受理的理由之一。
　　也有法院認為村委會人事任免糾紛的解決另有渠道。在一個同樣性質的案件中，潛江市人民法院二審裁定認為，“起訴人的訴訟請求應由當地政府機關和上級人民代表大會常務委員會調查處理，不屬于人民法院受案范圍，不予受理”。
　　民政部是處理此類事件的主要機關?！拔覀円仓荒芙o有關鄉鎮發個公文，督促他們改正?！鄙鲜雒裾抗ぷ魅藛T承認，這種“督促”很不得力，有的鄉鎮象征性發個函件表明態度；有的名義上恢復被免村官的職務，變相地不讓他參與村務，事實上將其權力架空；有的干脆回避這個問題，“我們也沒有任何辦法”。
　　作為監督機關的人大常委會在此類事件中的作用也有限。王華告訴本報記者，北京市人大曾就此事提過建議案，沒見任何回音。潛江的一位村干部，是因為當地人大代表的調查報告引起上級重視，最終才得以復職。
　　法律之外，被撤村干部只能到不同機關上訪、申訴，反映情況。據民政部相關人士透露，這幾年鄉鎮政府“隨便亂來”的情況有所減輕，被停職、撤換上訪的村官還是不少，大多村官文化水平比較低，加上訴訟成本高，最后打官司的并不多。
　　“比起我們民政部門，法院解決這類事情，（訴訟的處理方式）更有裁判性和權威性?！边@位人士說 。

村官被撤納入行政訴訟是個趨勢
　　通過訴訟解決的王士豐，也僅僅得到一個“說法”。法院只判決違法，沒有撤銷也沒有判決被告作出其他類似恢復原村委會主任職務的行為。訴訟后很長時間內，鎮政府沒有給他任何補救措施。
　　盡管如此，淮陰縣法院的這紙判決仍然讓很多村民自治方面的法律研究者記憶深刻。根據中國的行政訴訟法，只有“人身權”和“財產權”受到侵害，才能提起行政訴訟?！按骞俦怀?，很難說是人身權或財產權受到侵害?！北本┐髮W行政法教授姜明安說。
　　較之行政訴訟法，《最高人民法院關于執行＜行政訴訟法＞若干問題的司法解釋》采取列舉六種排除事項的方法，某種程度上擴張了受案范圍。村委會成員被非法撤換、停職、誡勉的情況沒被排除在外。另外，解釋規定了“其它合法權益”，不限于行政訴訟法規定的“人身權”和“財產權”。司法實踐中，受教育權、承包權受到侵害都已有被法院受理的案例。
　　村干部任職的權利屬于政治民主權利。民主政治權利的司法保護一直處于灰色地帶。１９９０年代中期開始出現出版、結社自由受到限制、集會游行不被批準等侵害事件，法院幾乎都不予受理。
　?。保梗梗澳甏┏霈F的被撤村官訴訟案，也被普遍看作法院不宜介入的領地，更多地被視為政治問題。
　　從法理上說，鄉鎮政府對村官的撤換均屬非法?！班l鎮政府根本就沒有權力撤換村委會，何談非法撤換？”北京大學法學院教授王錫鋅認為，“非法撤換”這種提法本身就有問題。
　　王錫鋅認為，如果最高法院不專門對此作出解釋，法官根據村民委員會組織法和行政訴訟法第二條，也可以將這類案子納入受案范圍。但在成文法傳統根深的中國，法官往往只有看到白紙黑字，而且必須講得很清楚很明確，才能決定怎么判。
　　另一原因是法官判案不獨立?！胺ü僖部吹枚l的內在含義，但他不敢輕易下判?！蓖蹂a鋅說。
　　長期致力于改善村民自治狀況的熱心人士熊偉向本報記者介紹，２００４年法律界開過一場村民自治法律問題的研討會，“當時大家都知道，村官被撤納入行政訴訟是個趨勢?！?BR>　　據熊偉認為，比起上世紀９０年代末，近年來法院在受理村官被撤案件方面的壓力明顯小了些，但“還是要冒一定的風險”。
　　王華在訴訟過程中就明顯感覺到，“法院覺得這是個燙手山芋，不好接，怕得罪政府”。
　　“怕得罪政府”是法院在行政訴訟中的“死穴”。今年３月２７日舉行的第五次全國行政審判工作會議上，最高法院院長肖揚直揭：有的法院怕得罪政府或有關行政機關，不敢行使司法監督權，有些該受理案件不受理，導致相對人告狀難。
　　對未來行政訴訟受案范圍的擴大，更多的學者表示出“謹慎的樂觀”：村民自治領域歷來上訪量大，如果能夠通過訴訟解決的事由納入司法軌道，無疑契合“和諧社會”的要求。接受南方周末記者采訪的學者普遍預測，最高法院將作出允許被撤村官提起行政訴訟的解釋。
　　這樣一來，按照現有法律規定，村委會成員基本上將勝訴。在北大法學院教授沈巋看來，法院未來將面臨更大的挑戰：一旦村委會或村民大會獲得更多管理農村的權力和地位，村民可否起訴村委會或村民大會？換句話說，村民大會或村委會作的決定，在多大程度上法院可以介入？
　　熊偉對這次的司法解釋寄予更高的期望。他期待，以此為突破口，其他侵害村民自治權的行為也能受到獨立的司法審查。
　　最高法院給本報記者的回復是，解釋還在制定中，不便過多回應。
　　王華說他知道法院的難處，自己也沒有時間和精力再去想五年前那場停職風波，因為村務繁忙，很多工作需要和村黨支部協調。
　　“搞好班子團結比什么都重要?！蓖跞A說。