打的還是土地算盤 湘江治污：借債上馬

重金屬污染治理完工后，騰出的土地預期會升值，土地出讓金將是債券返本付息的主要資金來源。不過在一些四線城市，修復后的回報并不一定能收回修復成本。地方政府的財政實力、回購意愿、宏觀土地政策等成為潛在的風險因子。

“一號工程”也缺錢

李來華這個年過得并不好，馬年春節也沒歇氣，馬不停蹄地在轄區里的蘇仙區、宜章縣等重金屬污染治理項目點之間督查、奔波。

懸在這位郴州市環保局局長頭頂的達摩克利斯之劍正是重金屬污染防治項目的進度。在2014年年初的湖南省環保工作會議上，重金屬防治項目完成情況被列入績效考核內容——對列入國家和省目標責任書的重點減排項目在今年10月前要基本完成，沒有完成的，2014年的績效考核將扣分。

2011年3月，國務院正式批復《湘江流域重金屬污染治理實施方案》（以下簡稱《方案》），這是全國第一個由國務院批復的區域性重金屬污染治理試點方案，在湖南省，又被稱為“一號工程”?！斗桨浮芬巹濏椖?27個，總投資595億元。

“2013年之前，進度都非常慢。”參加2014年全國“兩會”的湖南省環保廳副廳長潘碧靈如此對南方周末記者說道。

郴州地處湘江源頭，河網密布，90%水系均流入湘江；同時，它還是中國“有色金屬之鄉”。兩者疊加，郴州便成了湘江治污負擔最重的城市，也是“一號工程”的“老大難”和重點督導對象。

2012年7月，媒體披露，郴州被列入“一號工程”的25個重金屬污染防治項目無一通過竣工驗收。主要原因是地方政府配套資金不到位——25個項目，總計劃投資19.8億，但資金缺口達9億元。

如何解決重金屬污染治理資金缺口？發債——湘江流域重金屬污染治理專項債券。

截至2014年2月底，衡陽市本級、湘潭市本級、郴州市蘇仙區、郴州高新區4家分別發行重金屬污染治理專項債券16億元、18億元、15億元、18億元。債券分別由衡陽弘湘國有資產經營有限責任公司、湘潭振湘國有資產經營投資有限公司、郴州市新天投資有限公司、郴州高科投資控股有限公司發行。以上四家公司均是地方政府投融資平臺，募集資金用于區域綜合治理、河道整治、企業搬遷退出、歷史遺留廢渣治理、土壤修復等43個項目。

湖南就此成為國內首個且唯一發行重金屬污染治理專項債券的省份。正是在借債治污的方法下，湘江重金屬治理得以艱難持續，“（目前）大部分工作都是在2013年做的。”潘碧靈透露。

無奈的“創意”

借債治污的“創意”，正是來自潘碧靈。除了擔任湖南省環保廳副廳長，潘還是全國政協委員。

2012年全國“兩會”上，潘碧靈就曾提交提案，請求中央支持湖南省重金屬污染治理工作，并擬發行湘江流域重金屬污染治理專項債券，因為湘江流域重金屬污染治理“時間緊、任務重，地方財政壓力很大”。

潘的“創意”實屬無奈?！斗桨浮饭贾?，中央政府和湖南博弈的焦點集中在治污資金的分攤比例。“湖南希望中央占大頭，60%或者70％，至少是50%。”湖南省環保系統一位官員稱。最終湖南的預期落空，“中央只承諾分攤30%。比例完全倒過來了”。

“真正困難的是市縣，本身財政就很困難。”潘碧靈說。

湖南省發改委披露的相關數據顯示，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理開工建設了239個項目，總投資255億元，共爭取國家投資補助38億元，省內配套91億元，國家批準發行重金屬治理專項債券49億元，申請世界銀行貸款1.5億美元。截至目前，已完成投資108億元。

這實際意味著，湖南兩年半內，只完成了《方案》五分之一的投資。

“容易治理的都快完成了，剩下的都是硬骨頭，有的需要整體搬遷，資金需求更大。”潘透露。

即便土壤修復企業，也對資金兌現頗為忌憚。國內知名環保企業桑德環境董事長文一波籍貫湖南，他亦被家鄉巨大的土壤修復市場吸引，曾和株洲市政府洽談清水塘的一個項目。但因為“從企業搬出去到修復完大概要30億元，國家只給3個億”，項目一直未能落地。

土地“財技”

巨大的資金缺口和湖南省的不斷游說，國家發改委終于送出專項債這塊“小蛋糕”。

2013年6月，湖南省發行第一筆重金屬治理專項債。截至2014年2月底，總共發行四筆債券，募集67億元資金。湖南省發改委相關文件顯示，湖南7個城市被列入專項債的試點，募資規模接近100億，湖南省市縣一級的重金屬治理配套資金，幾乎全部仰仗于此。

與潘碧靈的提案不同，發改委并未滿足湖南方面提出的所有要求。譬如，適當降低發行門檻，允許湘江流域重金屬治理專項債券規模超過凈資產40%的上限，放寬發行主體三年連續盈利的要求。

中誠信國際信用評級有限責任公司（以下簡稱“中誠信國際”）高級分析師王立告訴南方周末記者，發行湘江重金屬債券的4家地方投融資平臺均達到發改委發行企業債的條件，并不存在放寬了相應的標準。中誠信國際是國內第一家信用評級機構。不過，“發改委審核屬于加快和簡化審核類”。

王立還表示，湖南的重金屬專項治理債券，與國家發改委2010年推出的市政項目建設債券、2013年推出的小微企業扶持債券一樣，都屬于限定投資項目的企業債。

“其實就是變相的地方債，只不過投到特定的項目上了。”湖南婁底市下轄的冷水江市一位公務員稱。地方債是以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。2011年，中央批準了上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。

對于財政并不寬裕的縣市，土地幾乎是其唯一能生財的工具，這與近年盛行的地方政府利用平臺公司發行地方債如出一轍。湖南省環保廳曾對外介紹，污染治理項目完工后，預期騰出的土地將會升值，土地出讓金將是重金屬污染治理債券返本付息的主要資金來源。

污染場地經過修復，變成政府儲備土地，經過房產商開發變成商業用地，這幾乎是唯一的商業模式。然而，在冷水江這樣的四線城市，土地修復后的回報并不一定收回修復的成本。而且，土地市場對宏觀經濟非常敏感，政策風險同樣不可忽視。

“重金屬污染治理項目屬于公益性或準公益性項目，項目自身產生的現金流不能平衡投資，上述項目都采取了BT方式，即項目建成后由地方政府回購，因此，地方政府的財政實力、回購意愿等是評價此類項目的關鍵。”王立分析稱。

“不給錢，至少要給政策”

相對已經成熟的水處理和垃圾處理市場，土壤修復才剛剛起步。

南方周末記者查閱多個省份的政府工作報告發現，上海、江蘇、湖北等省市明確將啟動土壤污染治理試點。

不過，根據《土壤環保“十二五”規劃》，在“十二五”期間，中央將撥劃300億用于全國土壤修復。對于分布在城市的歷史遺留污染土壤，中央財政將給予30%-40%的財政補貼。

顯然，對于饑渴的土壤修復市場，300億元只是杯水車薪，更難解的是在湘江治理試點中遇到的難題——到底誰應該出大頭？

與中國類似，日本也曾深受重金屬污染之痛。日本前環境大臣川口順子接受南方周末記者采訪時，列舉日本神通川流域污染農地修復的例子，30億元人民幣的治理費，三井集團承擔40%，其余由國家和富山縣分擔。“在早期的治理過程中，日本政府承擔了相當大的一部分費用。”

顯然，相對于日本“誰污染誰治理”的模式，中國的重金屬污染是一筆糊涂賬。“如果不落實污染人的責任，邊治理，邊污染，花再多錢的也沒有用。”中國環境修復網主編高勝達透露，他在和財政部的官員交流時，后者表達出類似的擔心。

而對通過發行地方債來進行土壤修復的模式，文一波在接受媒體采訪時也表達過憂慮，“所謂債，就是要還的，而且現在很多用于土壤修復的地方債發行后都被用于了其他方面。”

潘碧靈透露，“因為湖南是試點省份”，國家發改委仍未批復其他省份的同類債券。

2014年全國“兩會”，潘碧靈不再盯著湖南的一小塊地盤，他帶來了一個更宏大的提案。他說，環保投入占到GDP3%以上，環境質量才會得到改善。“去年56萬億的GDP，如果按照3%的話大約有1.5萬億，一年有1.5萬億的投入，環境質量才能明顯改善。”文一波則這樣表達呼聲，“不給錢，至少要給政策。”