“萬圣書園店招事件”的法理問題

　　“幾年前的合法審批今天看來卻將我們陷于非法當中”

　　萬圣書園遇到一個麻煩。這家北京著名的學術書店在幾天前被強制拆除了兩塊店招。城管在對其出具的公示中稱，整治的目標是“打造與北京奧運盛會相匹配的整潔、和諧、優美的城市環境”。
　　創辦于１９９３年的萬圣書園被譽為京城學人的精神家園。在它１４年的歷史中歷經三次搬遷。萬圣最早位于西北三環中國人民大學附近。１９９４年三環路改造，萬圣被迫遷址北京大學東門外的成府街巷內。２００１年，成府老街再遭拆遷，萬圣第三次搬遷至現在的成府路藍旗營北大清華教師樓下。
　　現在，萬圣書園又一次被擺在了城市治理的棋盤上。

被拿下的店招
　?。玻埃埃纺辏对轮醒?，萬圣書園接到了“清華園地區整頓廣告牌匾標識責任書”。與這份公告同時到達的是由北京市海淀區城管監察大隊出具的責令限期拆除通知書。
　　通知書認定萬圣書園違反了《北京市市容環境衛生條例》第四十條第一款規定，屬于未按規范設置牌匾標識，要求自行拆除三塊牌匾中的兩塊，另外一塊按照方案中規定的標準限期整改。
　?。玻埃埃赌辏保苍滦滦抻喌摹侗本┦惺腥莪h境衛生條例》第四十一條具體內容為，“機關、團體、部隊、院校、企事業單位和其他組織及個體工商戶的名稱、字號、標志等牌匾標識，應當按照本市牌匾標識設置規范規定的位置、體量、數量等要求進行設置，與周圍景觀相協調?！?BR>　　而上述規定提到的“本市牌匾標識設置規范”，是指北京市市政管理委員會２００５年３月發布的《北京市牌匾標識設置管理規范（試行）》，該規范第１１條規定，“每個單位在每處辦公場所只能設置一處牌匾標識。但單位所在建筑有多個出入口的，可在每個出入口各設置一處該單位的名稱牌匾標識?！?BR>　　根據這個“一店一牌”的原則，萬圣書園作為僅有一個出口的商戶則只能擁有一個牌匾。而此前，萬圣除書店正門上方的“萬圣書園”店招外，另有兩個小的燈箱招牌，分別為中文“萬圣書園”和英文“Ａｌｌ Ｓａｇｅｓ Ｂｏｏｋｓｔｏｒｅ”。
　　如此看來，拆除似在法理當中。
　　然而，對于這個突如其來的決定，萬圣書園總經理劉蘇里卻感到匪夷所思。據記者了解，２００４年萬圣書園曾就本店的三塊店招向相關部門做了申請并獲得批準。從審批表上可以看到，店招的大小尺寸都被標明，三個審批機構——市容辦公室、工商管理部門以及市政管委戶外廣告科都簽署了同意字樣。
　　既然是三年前審批通過了的，為什么現在又說違法了呢？
　　劉蘇里在自己的博客中向外界公布了這一事件，并發出質疑：是否每個（奧運）主辦城市，都要求商家拆除原來的店招，按當地政府一個下屬機構的“新標準”，重新制作？
　　就在萬圣書園試圖尋求合理解釋的時候，６月２３日清晨，書店工作人員上班時發現，兩塊燈箱牌匾已經被一群陌生人強行拆除了。此前，城管向萬圣送達了一份空白拆遷委托書，內容為：為配合２００８奧運環境整治，我（單位）自愿拆除成府路藍旗英底商不符合規范的牌匾標識（內容略），因我（單位）無力自行拆除上述牌匾標識，故委托拆遷公司代我進行拆除。在這份需要填空的委托書上，當時萬圣拒絕簽字——但這并沒有影響牌匾被最終“委托拆除”的結局。

馬拉松必經之路
　　對萬圣書園而言的“突然襲擊”，實際早在一年前就已提上議事日程。治理和規范戶外廣告及牌匾是奧運環境整治中非常重要的一部分。據南方周末記者了解，去年９月，北京市“２００８”環境建設指揮部部署了治理規劃。
　　為了保證實施，城管甚至明確向商戶的承租產權單位和物業部門提出了嚴格要求和強大授權，“各產權單位、物業部門對不按時整改、撤換、拆除的，有權終止合同”，并強調，所有不按時整改、撤換的，由城管進行強制拆除，并進行處罰。
　　海淀城管大隊督察科負責人告訴本報記者，萬圣書園所在的成府路被確定為一類整治區域，因為這條街道將是馬拉松比賽的必經之路。據記者了解，海淀區共有１０１條街道被列入整治范圍，目前調查，有９０００多戶企業的牌匾屬于違規，２０００多個戶外廣告需要整治。面對如此龐大的數目，在整治最后期限來臨之前，城管人員目前正在夜以繼日地工作。
　　通過海淀城管提供的資料，南方周末記者總結發現，目前多數企業牌匾違規集中于三類。一、違反牌匾規范第五條：牌匾標識的設置應當符合本市牌匾標識設置專業規劃要求，適應街區文化特點，與主體建筑風格和周邊市容景觀相諧調，達到白天美化環境與夜晚燈光夜景相結合的整體效果。二、違反第八條第二、三款：在同一建筑物墻體上設置的牌匾標識，其高度、大小規格等應當諧調有序；在同一道路或同一街區相鄰建筑物上設置的牌匾標識，其媒體形式、體量、色彩、燈光效果等應當達到整體和諧。三、違反第十三條：每個單位在每處辦公場所只能設置一處。
　　可以看出，前兩類規定并無清晰標準，“牌匾的高度、大小規格要協調有序，怎么才算協調，怎么才算有序？”劉蘇里不明就里。在向萬圣書園下達的“清華園地區治理方案”上，廣告牌匾標識必須符合的標準被作出了相當細致的要求，如牌匾長度以店鋪門臉跨度為準、高度５０公分；再如，對牌匾的材質亦有所規，ＰＶＣ、亞克力、不銹鋼、３Ｍ貼膜等。海淀城管表示，整治方案只是將原來散落各處的要求進行了重申，并不存在所謂“新的標準”。但本報記者查閱多部法規發現，對于牌匾長度和寬度的數據化要求此前并不存在，顯然這是一個擴大化的解釋。

誰在違法？
　　讓萬圣書園頗不能接受的是，如果自己的牌匾違規，那當初三個部門為什么能一一審批通過？就這一問題，海淀區管委戶外廣告辦公室給本報記者的答復是，當時審批是按當時的規定，２００５年３月北京市政管理委員會發布了“北京市牌匾標識設置管理規范”，規定了“一店一牌”，后來牌匾審批工作也全部停止，這就意味著此前的申請同時作廢?！捌髽I不能承擔政府朝令夕改的后果啊，在信息不對稱的情況下，我們怎么可能預知政策三年后的變化。幾年前的合法審批今天看來卻將我們陷于非法當中?！眲⑻K里對此解釋表達不滿。
　　海淀區人大代表、法學博士許志永對此也表示異議。他認為，從法律上說，北京市市政管委是執法機關，不是立法機關，其對法律適用所做的解釋必須嚴格限制在地方法規的規范之內。但２００５年發布的牌匾標識設置規范給被管理單位增加了義務，顯然超越了職權，該規定應該不具有法律效力。再者，城管部門不能用后來出臺的法規來懲治之前的行為，這是法律不溯及既往的基本原則。
　　公益律師夏霖也從同樣角度提出意見，他說，行政許可法的一個原則就是設定行政機關的一次性告知及許可標準公開義務，其目的是限制行政權力的恣意行使。而其中的“標準”不是任何紅頭文件都可以設定，只有法律、法規及規章才有權設定相關行政許可的標準。在此次“萬圣店招”事件中，城管方面拆除“萬圣店招”的依據是《北京市牌匾標識設置管理規范（試行）》的規定：一戶一匾。牌匾標識規范是北京市政管委會下發的規范性文件，如此層級的文件并沒有權力設定行政許可的標準?！昂螞r，‘萬圣書園’的牌子是合法機關經過合法程序審批的，當初合法的牌子不應該成為隨意變更的行政標準的犧牲品?！?BR>　　關于海淀區的整治方案也引發了法律人士的討論?！叭f圣店招”事件中所涉的整治方案制定者是海淀區２００８環境建設清華園街道分指揮部及城管高校分隊。有法律學者表示，其在整治方案中任意擴大關于牌匾標準的解釋，更是不知道權力從何而來?！斑@樣一個臨時機構，居然能夠制定具有法規性質的整治方案并要求行政相對人遵守，違令者還要接受行政處罰，法律的穩定性何在？”
　　萬圣書園目前惟一所剩的店招按照要求須縮小后下移，南方周末記者從海淀城管處看到的整治后的效果圖顯示，未來成府路沿街商戶的店招將全部在一條水平線上，整齊有序。